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Violence dans les villes américaines

Police, participation et accès aux droits dans des favelas de Rio de Janeiro : l’expérience des Unités de police de pacification (UPP)

Police, participation and access to rights in favelas of Rio de Janeiro: the experience of Pacification Police Units (PPUs)
Policía, participación y derechos en favelas de Rio de Janeiro: la experiencia de las Unidades de policía de pacificación (UPP)
Polícia, participação e acesso a direitos em favelas do Rio de Janeiro : a experiência das Unidades de polícia de pacificação (UPP)
Mauro Amoroso, Mario Brum et Rafael Soares Gonçalves

Résumés

Dans un environnement social profondément altéré par deux mégas-événements en préparation – la Coupe du monde de football de 2014 et les Jeux Olympiques de 2016 – le gouvernement de l’État de Rio de Janeiro a mis en place dans plusieurs favelas de la ville de Rio de Janeiro une modalité de police de proximité, les UPPs. Une enquête menée dans quatre quartiers populaires permet aux auteurs de l’article d’examiner les aléas de cette expérience, soumise à la critique des habitants, sur arrière-fond de trafic de drogues et violence.

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Texte intégral

  • 1 Selon la FIRJAN (Fédération des Industries de l’Etat de Rio de Janeiro), durant la période de 2011 (...)

1Citoyenneté et sécurité publique ont toujours entretenu des liens complexes tout au long de l’histoire républicaine brésilienne, liens qui à l’heure actuelle, à Rio de Janeiro, sont devenus encore plus complexes. Le choix de la ville comme siège des Jeux Olympiques de 2016 et de la Coupe du Monde de Football de 2014 a réinséré Rio de Janeiro dans le contexte international des grands évènements, attirant des investissements nouveaux1 et induisant divers réaménagements urbains ─ par exemple au niveau de l’ancienne zone portuaire. Dans ce contexte, le gouverneur de l’État et le maire de la ville ont été réélus haut la main.

  • 2 L’une des cibles du plan stratégique de la Municipalité de Rio de Janeiro pour la période 2013-2016 (...)

2Dans le sillage de ces événements sportifs, on enregistre cependant de nombreuses formes d’empiètement sur les droits individuels et sociaux des populations les plus fragiles. La construction du Village Olympique a impliqué l’éradication de favelas2 et des expropriations arbitraires, justifiées dans une optique de criminalisation de la pauvreté, et accompagnant des logiques généralisées de gentrification.

3La création des Unités de Police de Pacification (UPP) est le résultat d’une politique mise en œuvre par le Secrétariat à la Sécurité Publique de l’État de Rio de Janeiro. Ce programme, qui a débuté à la favela Santa Marta fin 2008, gère maintenant 34 unités dans différentes zones de la ville. La Municipalité espère arriver au chiffre de 40 unités installées en 2014, année de la Coupe du Monde. Leur caractéristique principale serait celle d’une "police communautaire", bâtie sur un "nouveau modèle de sécurité publique et d’action policière favorisant le rapprochement entre la population et la police, avec un renforcement des politiques sociales au sein des communautés"3.

4Cette politique a débuté dans un contexte défini par la forte présence du narcotrafic dans ces quartiers populaires. Dès lors, était aussi visée une "reprise du territoire" susceptible d’en finir avec « l’occupation armée des favelas » par les narcotrafiquants, et son lot de confrontations armées permanentes avec police et groupes rivaux, et d’améliorer ainsi la vie quotidienne des habitants des favelas et de leur environnement proche.

5Cette vision des UPPs comme point de départ d’une "nouvelle police", pour reprendre l’expression utilisée par les gestionnaires, doit cependant être relativisée, comme en témoigne la brutalité de l’action policière à Rio de Janeiro et dans d’autres villes brésiliennes depuis le début d’une série de protestations en juin 2013 abondamment commentées par la presse mondiale. Par exemple, lors de la manifestation du 20 juillet qui a réuni entre 300 000 et 1 000 000 de personnes, la police a fait un usage disproportionné d’armes non létales, blessant gravement plusieurs manifestants.

  • 4 Voir le site http://observatoriodefavelas.org.br/noticias-analises/acao-violenta-da-policia-chega-a (...)
  • 5 Voir le site http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2013/10/capa-de-moto-usada-para-esconder-am (...)

6On peut également citer l’opération menée par la police dans le Complexe des favelas de la Maré, après une manifestation locale de protestation au cours de la nuit du 24 au 25 juin, et qui a fait treize morts4. Mais surtout, une véritable mobilisation politique contre les agissements de la police, et plus spécifiquement contre les UPPs, a été déclenchée par la disparition, le 14 juillet 2013, de l’aide-maçon Amarildo de Souza. Conduit dans les locaux de l’UPP de la favela Rocinha, accusé sans preuve d’association avec les trafiquants, il n’a pas été revu depuis. Les policiers de l’UPP ont été accusés de manipulation de preuves, de torture et de meurtre, ce qui a fini par entraîner l’arrestation de leur commandant, le Major Edson dos Santos et de neuf autres policiers5. Le nom d’Amarildo est devenu un symbole pour les manifestants de Rio de Janeiro, visant en particulier le Gouverneur Sérgio Cabral Filho et la police de l’Etat de Rio de Janeiro dans son ensemble. Il personnifie les milliers de torturés et disparus causés par l’action violente de la police dans les favelas au cours de ces dernières années.

7Deux points méritent dès lors d’être soulignés. D’un côté, des liens inédits se sont créés entre les habitants des favelas et les couches moyennes dans la ville, puisque la violence habituelle de la police dans les favelas et celle visant les manifestants sont désormais perçues comme relevant d’une même logique d’ensemble. Un vif débat concernant les formes violentes de l’action policière, y compris au sein des UPPs, s’est aussi engagé.

8Cet article interroge les conditions de mise en œuvre de cette politique en s’appuyant sur les perceptions des habitants de cinq favelas¸ englobées par deux UPPs (Borel, Chácara do Céu et Casa Branca – Chapéu Mangueira et Babilônia). Le programme des UPPs a-t-il, oui ou non, renouvelé l’action policière dans les favelas ? Comment l’appareil policier – vestige anachronique des périodes d’exception de l’histoire brésilienne – a-t-il opéré, compte tenu du cadre différencié d’accès aux droits qui caractérise certains territoires de la ville ? Et, surtout, est-il du ressort de l’action policière que d’agir en tant qu’élément régulateur de la sociabilité quotidienne dans des zones d’habitation populaire où, historiquement, elle a toujours été poussée par la logique de la répression et de la stigmatisation ?

  • 6 Le matériel analysé provient d’entretiens effectués dans le cadre de la recherche "Bringing the Sta (...)

9A partir de recherches sur le terrain réalisées en 2011, nous essayerons de comprendre l’action de la police sur ces sites, les modalités de participation politique et de mobilisation des habitants, les transformations apportées à leur quotidien par cette présence policière6. En guise de conclusion, et pour actualiser le débat sur les UPPs, nous ferons appel à des données issues de recherches en cours dans d’autres favelas.

Les deux études de cas : Borel/Casa Branca - Chapéu Mangueira/Babilônia

10Le choix des favelas pour la réalisation du travail de terrain a tenu compte de la tradition de mobilisation politique de leurs habitants, et de leur localisation dans la ville.

11La favela du Borel a surgi au début du XXe siècle, dans un quartier traditionnel de la Zone Nord de Rio de Janeiro, Tijuca. Sa formation et celle des autres favelas de la région est liée à l’industrialisation du quartier, dans la première moitié du XXe siècle. Le nombre de logements susceptibles d’accueillir la population à bas revenus employée dans l’industrie locale et les services à la population voisine était alors nettement insuffisant, ce qui ouvrit la voie à des occupations informelles. Au fil du temps, les relations entre ces favelas et la population du quartier ont été marquées tour à tour par des phases de dissension ou de rapprochement (ayant comme enjeu l’action des partis de la gauche et constitution d’écoles de samba) (Amoroso, 2012).

12Cette favela à forte tradition associative a été le siège, dès les années 50, d’un des premiers organismes destinés à rassembler les différentes associations d’habitants, l’União dos Trabalhadores Favelados (UTF) [Union des travailleurs des favelas], une initiative influencée par le parti communiste, et reproduite dans d’autres favelas de la ville (Trindade, 1989, Fischer, 2008, Gonçalves, 2010, Amoroso, 2012). Interrompu sous le régime militaire, cet activisme associatif a repris lors de l’ouverture politique, à travers la lutte pour la régularisation des titres de propriété, contre les politiques de relogement et pour l’installation des services publics essentiels.

13Borel et Chácara do Céu ont toujours été interconnectées. La première de ces favelas s’est constituée dans la zone où se trouve actuellement la seconde, au sommet du morne. Mais à partir des années 1980, le lien qui les unissait a commencé à s’effriter sous l’emprise de groupes ennemis de narcotrafiquants. Des équipements communs (écoles et postes de santé) partagés par les deux favelas témoignent de leurs attaches anciennes. Toutefois, les rivalités du narcotrafic ont fini par rendre impraticable l’usage conjoint de ces installations, car ceux qui se risquaient à croiser les frontières symboliques qui séparaient les deux territoires faisaient fréquemment l’objet de représailles.

  • 7 C’est le cas de Benedita da Silva, une figure politique devenue importante à Rio de Janeiro depuis (...)

14Les favelas Chapéu Mangueira et Babilônia se situent quant à elles dans le quartier du Leme, contigu au front de mer de Copacabana, important site touristique de la ville de Rio de Janeiro, qui compte plus de soixante-dix hôtels. Cette localisation privilégiée permet aux habitants d’accéder facilement aux commerces et services et à de nombreux emplois. L’une et l’autre gardent une tradition de militantisme associatif. Babilônia a été l’une des premières favelas de Rio de Janeiro à créer, dans les années 1940, une association de lutte contre les relogements. Lorsque s’amorce le processus de retour à la démocratie, dans les années 1970 et au début des années 1980, certains dirigeants politiques sont issus de ces quartiers7. Malgré leur proximité, les politiques d’urbanisation dont ils ont bénéficié ont été différenciées. Les égouts de Babilonia, par exemple, coulent à ciel ouvert, mais pas ceux de Chapéu Mangueira.

Les UPPs : entre la métaphore de la guerre et la police de voisinage

  • 8 Ce modèle, imaginé aux États-Unis dans les années 1960 (Buarque de Hollanda, 2005), suppose des rel (...)
  • 9 Marcia Leite (2001) a employé l’expression “métaphore de la guerre” pour désigner la forme par laqu (...)

15Les UPP créées par le gouvernement de l’État se concentrent principalement à l’intérieur des périmètres de sécurité des grands évènements internationaux que la ville s’apprête à héberger. Elles ont été présentées comme une inflexion dans les politiques publiques de sécurité. Celles-ci ont longtemps hésité entre le modèle de la police communautaire8 et la mise en place de politiques bellicistes, proches de la ‘métaphore de guerre’9, faisant souvent cohabiter ces deux logiques, comme c’est le cas aujourd’hui.

16Le discours officiel sur les UPPs fait constamment ressortir le caractère novateur de ce programme. Un modèle de police communautaire avait cependant déjà été adopté à Rio de Janeiro dès les années 1980 par l’ancien gouverneur Leonel de Moura Brizola (1983-1987). Autre expérience, vers la fin des années 1990, le projet « Mutirão da Paz » (Entraide pour la paix), a été mis en place à partir de janvier 1999 dans la favela du Pereirão. Il a pris la forme d’une occupation militaire et « sociale » de la favela, avec la présence de plusieurs organismes de l’État collaborant avec la police, puis s´est affaibli suite à la démission du Secrétaire à la Sécurité Publique, Luis Eduardo Soares, en mars 2000. Enfin, le Grupamento de Policiamento em Áreas Específicas (GPAE) a été créé en septembre 2000 et installé dans six favelas. Bien qu’inspiré de l´expérience du projet Mutirão da Paz, le GPAE a progressivement suscité des critiques pour des faits de corruption impliquant les forces de police et pour son incapacité à limiter la présence des armes et du trafic de drogues (Fichine, 2012). Les UPPs sont donc venues remplacer le programme GPAE, y compris dans les favelas où il était déjà opérationnel. Le modèle actuel lui-même, loin d’avoir été conçu et mis en œuvre de façon uniforme, a subi au fil du temps d’importantes modifications.

17Les UPPs de Chapéu Mangueira et du Borel ont été implantées respectivement en juin 2009 et en juillet 2010. Dans les deux cas, le mode opératoire a été le même : des annonces dans la presse ont précédé l’arrivée de ces unités de police, soutenues par un Bataillon d’Opérations Spéciales (BOPE), ce qui a fait fuir les narcotrafiquants. Aucun affrontement violent n’a eu lieu, malgré l’inquiétude des habitants :

Ce matin-là je suis arrivée tôt [à l’école], car nous savions qu’ils allaient venir. Il y avait plein de voitures de police. Les mères disaient : je ne vais pas laisser mes enfants ici (…). Le désespoir était total, car l’insécurité était présente et nous ne savions pas si ce changement allait être bon ou mauvais, si nous devions en rire ou pleurer, si c’était triste ou heureux (…). Puis l’occupation s’est conclue, sans fusillade… Une paix merveilleuse, parce que ceux qui devaient fuir l’avaient déjà fait. (Témoignage d’une résidente, Borel).

18À Chapéu-Mangueira et à Babilônia, l’UPP a été inaugurée en présence du Gouverneur de l’État de Rio de Janeiro, Sérgio Cabral, du Maire de la ville, Eduardo Paes, du Secrétaire à la Sécurité Publique de l’État de Rio de Janeiro, José Mariano Beltrame et d’autres représentants des pouvoirs publics. Là encore, aucune information ne fut donnée directement aux habitants. Les personnes que nous avons interviewées avaient pris connaissance de cette initiative par voie de presse et grâce au bouche à oreille.

  • 10 Cf “Le chiffre d’affaires du commerce dans les favelas est de 3 milliards de réals par an” – Journa (...)
  • 11 “Les actions de Light valorisés après l’occupation de la favela de Rocinha”. [en ligne] UOL Economi (...)

19Le programme des UPP a reçu le soutien des milieux d’affaires (pétrole, immobilier, tourisme, communications et services en général), séduits par le marché potentiel que représentent ces espaces situés dans des zones valorisées de la ville, mais où des obstacles interdisaient un véritable développement du commerce. Avant l’implantation des UPPs, leur population aurait représenté, un marché estimé à 3 milliards de reals10. Alors que la présence d’individus armés entravait toute tentative de régularisation de la distribution d’énergie, l’implantation des UPPs a permis de formaliser 99 % du réseau électrique. Le jour même de l’ouverture de l’UPP de Rocinha les actions de Light, la compagnie de distribution d’énergie de Rio, ont subi une très forte hausse à la Bourse de São Paulo11.

20Le commerce de détail installé à proximité des favelas dites « pacifiées » a également intégré les nouvelles opportunités économiques liées à la présence des UPPs. Les commerçants s’y déclarent satisfaits d’une politique qui permet l’augmentation du chiffre d’affaires et le retour d’une clientèle qui avait fui les environs des favelas.

  • 12 Boletim Investimob –Secovi/Rio. juillet/août/septembre 2010.

21Les UPPs ont également eu un impact sur le marché immobilier, pour les mêmes raisons. Selon la Secovi-RJ, organisme qui réunit les promoteurs immobiliers et les syndics, les premières UPPs ont entraîné une hausse de 40 % du prix des appartements de trois pièces dans le quartier de Botafogo (où se trouve la favela Santa Marta), et de 23 % dans le quartier de Jacarépaguá (où se trouve la favela Cidade de Deus)12.

Le temps de la “Violence”

22Vers la fin des années 1970, l’introduction du commerce de la cocaïne s’est traduite par d’importants conflits entre narcotrafiquants qui se disputaient le contrôle des points de vente. Des générations d’enfants et de jeunes ont subi des années durant la routine de la violence et le joug des trafiquants de drogue. Les favelas de Borel, Chácara do Céu et Casa Branca gardent en mémoire la violence de ces trente dernières années :

Un jour la police est arrivée en tirant des coups de feu et a fait sauter la tête d’un petit garçon de deux ans qui jouait sur son tricycle près de l’entrée de la favela ; un terrible malheur. (Homme, 36 ans, commerçant, Chácara do Céu).

23A propos des Unités de police pacificatrice (UPPs) :

On a pu dormir en paix. Le dimanche, c’était le pire jour de la semaine. On dirait qu’ils s’étaient donné rendez-vous. A partir de six heures du soir, ils commençaient à monter et notre inquiétude augmentait. Ceux d’ici (Chácara) tiraient sur les autres (Borel). Ceux d’en face répondaient, et nous priions pour que le jour se lève, parce que la police n’intervenait qu’après le levée du jour, jamais la nuit. (Femme, 36 ans, commerçante, Chácara do Céu).

24À Chapéu-Mangueira et Babilônia, les sentiments vis-à-vis des trafiquants semblent assez contradictoires. Nombreux sont ceux qui prennent acte d’une convivialité pacifique. Mais les plus de 45 ans se rappellent l’époque précédant l’arrivée de la drogue, quand leur routine n’était pas encore affectée par la violence, un terme que beaucoup emploient pour définir la situation précédant l’installation de l’UPP. 

25Les relations entre les trafiquants et les habitants se seraient notamment dégradées lorsque des personnes provenant d’autres quartiers de la ville ont pris le contrôle de ce commerce illégal. Aucune relation d’interconnaissance ne subsistait entre narcotrafiquants et habitants. Les nouveaux venus étaient des envahisseurs qui occupaient déjà d’autres favelas. Pour certains, cette nouvelle situation n’impliquait pas l’absence de respect mutuel, mais les choses avaient pris un nouveau tournant au milieu des années 2000.

Le trafic était d’abord commandé par des résidents ; mais les choses ont changé à partir du moment où des « étrangers » se sont emparés du commerce de drogues. Lorsque d’autres jeunes sont venus d’autres communautés, nous, les résidents, avons perdu notre liberté et nous sommes rendu compte que la situation devenait de plus en plus difficile. (Femme, 50 ans, leader communautaire, Chapéu Mangueira).

  • 13 “Beltrame inaugure un poste du GPAE à Babilônia”, O Globo, 14/04/2008.
  • 14 “La stratégie des Gpaes dans les favelas va être revue”, O Dia, 26/04/2008.

26Pour tenter de contrer cette nouvelle poussée de violence, le gouvernement avait installé une remorque du Grupamento de Policiamento em Áreas Específicas (GPAE) [Groupement policier dans des zones spéciales] sur la ligne de séparation des deux favelas13. La même initiative avait été prise dans les favelas Chácara do Céu, englobant également celles de Formiga et Casa Branca. Or, moins de dix jours après l’implantation de cette unité – fruit d’entendements entre les autorités et les leaders communautaires – un reportage du journal O Dia, photos à l’appui, montrait des trafiquants armés à côté de la remorque du GPAE14.

27Comme nous l’avons dit plus haut, d’autres expériences de police communautaire avaient été tentées avant celle des UPPs. Certains interviewés les mentionnent :

Un détachement de police (…) a été installé ici à Chácara do Céu sur le sommet de la colline pour mettre fin aux guerres constantes entre les factions criminelles. Et la communauté a vécu une époque de sécurité. Il ne s’agissait pas de policiers entraînés comme dans le cas des UPPs, mais de policiers du 6e Bataillon. Ils y sont restés 9 ans puis ont quitté la favela il y a 4 ans déjà. (Homme, 36 ans, commerçant, Chácara do Céu).

28L’implantation de cette unité de police aurait produit des résultats positifs en termes de réduction de la violence, et son départ n’aurait pas été souhaité par la population. "Une déception. Que voulaient-ils avec ça ? Encore du sang ? Nos relations avec le DPO étaient bonnes”… Une violence importante et généralisée, liée au trafic de drogues, a donc constitué le terreau où sont venues s’implanter les UPPs.

Mobilisation communautaire et présence de l’État dans les favelas

29Dans les années 1990, les associations de résidents des favelas ont perdu beaucoup de leur légitimité. La présence du narcotrafic et, paradoxalement, une plus grande présence de l’État figurent parmi les éléments d’explication de cet affaiblissement (Burgos, 1998 ; Pandolfi et Grynszpan, 2002 ; Brum, 2012). D’une part, ces associations étaient investies de fonctions supplétives pour répondre à l’absence de services publics existant dans d’autres quartiers (distribution du courrier, certification des actes de propriété des maisons, voirie, reboisement) ─ mobilisant beaucoup de bénévoles. D’autre part, ces associations qui subissaient l’interférence permanente du narcotrafic dans leurs activités, étaient souvent accusées de collusion avec les trafiquants : “On a introduit un corps décapité à l’intérieur des locaux de l’Association, et j’ai été responsabilisé pour ce meurtre” (Homme, 33 ans, leader communautaire, Borel).

30Actuellement, le degré d’autonomie de ces associations varie néanmoins de favela à favela. À Chapéu Mangueira et à Babilônia, il garde une certaine vigueur, ce qui n’est pas sans conséquences du point de vue des relations avec le narcotrafic et les pouvoirs publics. Concernant le narcotrafic, un leader communautaire nous a dit : « Les vampires ne viennent chez vous que si vous les y invitez (…) mais après avoir goûté votre sang, ils ne vous quitteront plus. Nous ne les avons pas invités ». (Homme, 48 ans, leader local, Babilônia). Ces deux favelas sont l’un des rares cas de résistance aux interférences des narcotrafiquants au niveau des associations locales.

31Concernant l’UPP, nos interviewés considèrent presque tous qu’elle marque véritablement l’entrée de l’État dans la communauté. “Nous nous rapprochons ! Nous n’avons jamais été aussi bien reçus à la Mairie. Le gouvernement de l’État est beaucoup plus présent. Et maintenant la Mairie veut mettre en œuvre un processus d’urbanisation. » (Homme, 48 ans, leader local, Babilônia). Beaucoup sont convaincus que la dynamique engagée ne subira plus de retour en arrière. “(…) Ce changement-là, il va rester. Avant, c’était des mesures palliatives. Ils arrivaient, restaient trois mois et repartaient. Plus maintenant.” (Leader local, 57 ans, Chapéu Mangueira).

32Si pour les plus âgés l’arrivée de l’UPP représente une rupture avec ce qu’ils considéraient comme une absence d’État, cette posture est encore plus marquée dans le discours des jeunes, qui n’ont pas en mémoire un passé où d’autres expériences similaires ont pu être tentées. Dès lors, règne à Chapéu Mangueira et Babilônia un certain enthousiasme, lié à des initiatives et à des projets que l’arrivée de l’UPP a rendu possibles. “L’UPP est un partenaire qui assure la faisabilité d’une grande quantité de projets nouveaux. Notre morne n’a plus de maîtres, ce sont maintenant les institutions qui donnent le la et les actions sociales qui dominent.”(Homme, 48 ans, leader local, Babilônia). Cela n’empêche pas d’autres d’être plus réticents : “Je ne peux pas dire que l’UPP est arrivé pour changer les choses du passé. Pourquoi ne l’a-t-on pas fait il y a vingt ans ?” (Femme, 50 ans, leader local, Chapéu Mangueira). “Le gouvernement aurait pu parfaitement entrer dans notre communauté sans la police (…). Le gouvernement a-t-il vraiment besoin du pouvoir des armes pour agir sur le plan social ? ” (Femme, 29 ans, jeune, Babilônia).

33À Borel, Chácara do Céu et Casa Branca, l’arrivée de l’UPP a induit la réactivation de diverses institutions préexistantes et une coordination interinstitutionnelle localement appelée « le réseau ». Une interviewée observe à ce propos :

J’ai lu un reportage qui disait ‘maintenant oui, le social pourra entrer dans la communauté’. Mais le social existe ici depuis longtemps ! Ils veulent faire croire que c’est l’UPP qui a apporté tout ça, mais nous savons que ce n’est pas vrai. (Femme, 40 ans, leader religieuse locale, Borel).

34Une éducatrice explique que ce réseau vise à garantir un contrôle sur les projets issus de l’arrivée de l’UPP : “Nous étions en train de perdre un peu le contrôle avec tous ces projets qui arrivaient à tour de bras.” (Femme, résidente ordinaire, Borel).

35A l’inverse, des critiques concernant un dialogue insuffisant entre l’UPP et les résidents ne manquent pas non plus.

Le capitaine a convoqué une réunion la semaine dernière, mais seuls 3 % de la communauté a comparu. Je pense que cette convocation n’a pas été suffisamment diffusée. (…) La réunion avait été prévue sur le terrain de foot, mais elle s’est finalement tenue dans les locaux de l’association, et certains (…) s’y sentent mal à l’aise (…). (Homme, 36 ans, commerçant, Chácara do Céu.).

L’impact des UPPs

36Malgré les critiques de certains leaders, les résidents reconnaissent les améliorations apportées par les UPPs. La fin du règne du trafic a modifié leur routine, particulièrement en ce qui concerne la circulation des personnes. Alors qu’il existait auparavant une barrière symbolique entre les habitants de Borel, Chácara do Céu et Casa Branca, les contacts sont à nouveau plus libres, et le sentiment de sécurité grandit.

À présent, j’emmène ma fille à l’école et elle revient toute seule. Avant, on dirait qu’ils s’étaient mis d’accord sur l’heure de la fusillade. Ça commençait au moment le plus compliqué, celui d’aller chercher les enfants à l’école et il n’y avait rien à faire. (Femme, 32 ans, résidente ordinaire, Indiana/Borel).

37L’accord est unanime : l’arrivée de l’UPP a marqué la fin des conflits armés. En revanche les restrictions imposées aux loisirs, dont les bals funk, constituent un sujet sensible.

Nous n’avons presque plus de loisirs ici. A l’époque des trafiquants nous avions les bals funk, maintenant même pas. Beaucoup de résidents se plaignent que Borel est un lieu mort. Le seul endroit où il se passe quelque chose, c’est Chácara qui n’a rien à voir avec le Borel. (Femme, 32 ans, résidente ordinaire, Indiana/Borel)

38A Chapéu-Mangueira et Babilônia, les habitants que nous avons interviewés reconnaissent des changements positifs liés à l’arrivée de l’UPP. Différentes initiatives et offres de formation, ainsi que des personnes venues du dehors, des personnes ‘hors-communauté’ intègrent désormais leur environnement. Une population plus hétérogène les entoure, formée par des travailleurs, des chercheurs, des touristes et même des gens venus des quartiers ordinaires. "Les UPPs ont apporté beaucoup de changements : l’État est entré dans la communauté, l’université est entrée dans la communauté. Le centre médical s’est amélioré. Vous-mêmes, autrefois, vous n’auriez jamais pu monter jusqu’ici. (Homme, 37 ans, commerçant – Chapéu Mangueira).

39Un élément fort du discours des résidents est que l’UPP a induit un véritable retournement dans la représentation des favelas. L’idée d’un site pacifié, qui ne porte plus les stigmates de la violence et de la connivence avec les narcotrafiquants, a une incidence positive sur l’image de la favela :

Notre communauté possède un différentiel important. Elle est très instruite et ne s’est jamais ralliée au trafic. Mais elle a toujours été l’objet de discriminations. Et ces discriminations étaient injustes, et se devaient seulement au fait qu’on habitait une favela. Et cela alors que le fameux ‘ pouvoir parallèle‘ ne représentait que 2 % de la communauté, et encore… (Homme, 39 ans, commerçant – Chapéu Mangueira).

Les enfants ne se donnent plus les bandits comme exemple. Au contraire, ils veulent étudier, les choses changent (…) Avant, c’était plus simple ─ vous rendiez des services aux trafiquants et en échange ils vous donnaient de l’argent”. (Femme, 26 ans, jeune - Chapéu Mangueira).

40Certains témoignages soulignent l’attitude singulière des policiers de l’UPP. Ils sont perçus comme des personnes cordiales. Ont-ils parfois été irrespectueux à leur égard ?

Non, pas ceux de l’UPP. Plutôt ceux issus d’autres corporations qui viennent ici de temps en temps. Ceux-là peuvent être agressifs (…) et pleins d’arrogance. Les plus jeunes, ceux qui portent un uniforme plus clair, jamais. Les autres pensent connaître toutes les particularités de la favela et sont plus belliqueux. Ceux de l’UPP sont bien plus jeunes, des visages de jeunes garçons. (Femme, 32 ans, résidente ordinaire, Indiana (Borel).

41Cependant, cette perception n’est pas homogène. Plusieurs résidents ont observé des attitudes agressives chez ces nouveaux policiers, comme c’est fréquent au sein de la police de Rio.

Nous avons fini par comprendre qu’il s’agissait d’une question d’équipes. Certains sont gentils, cordiaux tandis que d’autres sont mal élevés. Cela dépend. Certains bavardent avec nous. C’est un fait, ce n’est pas une impression. Il y en a qui ne savent pas s’adresser à un résident. Ils sont tout de suite grossiers et veulent montrer leur pouvoir (…). Par exemple dans les bars, lorsque les gens parlent et s’amusent, il arrive que l’un d’entre eux rentre et dise à tout le monde de se taire. Comme ça… sans explication. En revanche, d’autres nous respectent. (Femme, 40 ans, leader local, Borel).

Un policier est venu à la boulangerie boire quelque chose. Je venais juste de sortir et sa voiture bloquait le passage. Je lui ai demandé de la déplacer, mais il ne m’a même pas regardée. (Femme 62 ans, résidente ordinaire, Babilônia).

Faut-il d’abord pacifier la police ?

  • 15 Voir le site http://g1.globo.com/especiais/eleicoes-2010/noticia/2010/10/sergio-cabral-e-reeleito-g (...)
  • 16 Des policiers de la favela Mangueira/Tuiuti ont été, par exemple, accusés d’extorquer un trafiquant (...)

42Dès le début du programme, les Unités de Police de Pacification ont présenté certaines caractéristiques qui les distinguaient des politiques de sécurité publique qui avaient prévalu jusqu’alors. D’autres initiatives similaires avaient existé, nous l’avons dit, mais n’avaient pas survécu. La construction d’un discours sur les UPPs comme initiative inédite s’inscrit dans un effort narratif cherchant à dissocier ce programme d’autres inspirés du même modèle et à capitaliser un soutien électoral grâce au succès des UPPs. En 2010, en effet, le gouverneur Sérgio Cabral a été réélu avec près de 66 % de voix et les UPPs ont été un élément central de sa campagne.15 Mais ce retour au concept de "police communautaire" n’a impliqué aucun changement significatif dans le mode d’organisation de la police de Rio. Force est de constater que même en présence des UPPs16, d’anciennes pratiques de la corporation n’ont pas disparu, telles que la corruption et la violence à l’encontre des habitants. En l’absence d’une proposition cohérente de réforme structurelle de la police, les pratiques violentes et la corruption, courantes au sein de l’institution, ont peu à peu contaminé les UPPs. 

  • 17 Système de transport organisé par les habitants des favelas associés en coopératives et utilisant d (...)
  • 18 La Résolution 013 de la Police Militaire de Rio de Janeiro attribue à la police la compétence d’aut (...)

43Les missions des UPPs au sein des favelas doivent être par ailleurs plus précisément fixées. Dans de nombreux cas, la police finit par prendre en charge la gestion de différentes activités qui ne sont pas de son ressort direct : elle exerce une fonction de régulation des modes de circulation des transports alternatifs internes au quartier17 ; elle fonctionne comme interlocuteur des habitants face à leurs revendications en matière de services publics ; elle joue un rôle dans la formalisation d’activités commerciales, elle autorise ou interdit les bals funks.18 Cet ensemble de pouvoirs impartis aux UPPs porte un danger, celui de les voir reproduire les anciens modes de fonctionnement du narcotrafic : la gestion interne du quartier dépend désormais du commandant local de l’UPP – lequel devient une espèce de nouveau chef de la favela – plutôt que de l’application de normes communes à l’ensemble de la ville. Cette situation soulève un autre débat, celui de la légitimité et de la préparation de l’appareil policier à exercer ces missions d’agent régulateur. L’une des principales critiques des habitants des favelas à l’encontre de cette mission endossée par la police porte sur la perception d’un exercice différencié de cette régulation qui s’exercerait de manière plus rigide dans les favelas, que dans le reste de la ville. C’est ainsi que se perpétue l’une des principales caractéristiques de la relation État-Favela, la "particularisation" des modalités d’application d’un ensemble de règles dans ces espaces. Des modalités en marge d’un cadre normatif et juridique général (Gonçalves, 2010).

44En dépit de l’amélioration de certains services comme la voirie, dans quelques favelas, la qualité des services publics reste généralement insuffisante. Les services disponibles correspondent le plus souvent à une offre payante, comme c’est le cas pour le câble ou l’électricité. La création par la Mairie de Rio de Janeiro du projet UPP Sociale avec l’entrée d’agents sociaux dans les favelas chargés de promouvoir des améliorations, de faciliter l’accès de la favela aux ressources municipales et d’améliorer les services publics dans les favelas où la police est présente n’a pas remporté le succès attendu. L’absence de ressources et d’objectifs clairement définis explique le caractère très limité des résultats obtenus comparé à l’importance des besoins.

  • 19 D’innombrables cas de confrontation entre la police et le narcotrafic subsistent encore. Ces confli (...)
  • 20 En 2012, plus de 300 policiers militaires ont été expulsés de l’institution : “Expulsão de policiai (...)

45Les témoignages que nous avons recueillis sont unanimes quant à l’importance de la présence des UPPs. Les armes à feu sont devenues moins visibles et la guerre des bandes a quasiment cessé, tout comme l’emploi régulier de la force avec toute l’imprévisibilité qui en découle (Silva, 2008). Même si des situations de violence subsistent, ces acquis semblent déjà extrêmement positifs.19 Malgré ces avancées, il serait difficile de parler de consolidation d’un État de droit à l’intérieur des favelas. L’arbitraire, la violence et la corruption de la police n’ont pas disparu, de même que la présence active du narcotrafic. Les plaintes concernant des abus et des pratiques de corruption chez les policiers des UPPs se multiplient.20

  • 21 Les milices ont élargi leur influence à Rio de Janeiro depuis les années 2000, en occupant plusieur (...)

46Aussi, et malgré l’ampleur des changements, on observe des formes de continuité avec le passé. Une nouvelle structure d’exercice du pouvoir est en train de se mettre en place et il est encore difficile d’en définir les contours. De la même façon, la question de l’expansion des milices21 dans des zones dotées d’UPPs est une réalité peu visible mais discrètement évoquée par certains habitants au cours des derniers mois.

47Lors d’une recherche réalisée pendant l’année 2013 portant sur la formalisation d’activités commerciales dans les zones où des UPPs sont installées, nous avons organisé des réunions et interrogé des commerçants et des prestataires de services dans la Favela do Alemão, à Cidade de Deus et à Rocinha, toutes deux récemment dotées d’UPPs. Même si la question des UPPs ne faisait pas l’objet de cette recherche, l’impact du programme a été largement évoqué par les habitants.

48On constate, dans ces favelas, une nette détérioration de la perception des UPPs par la population. Bien que les habitants continuent d’affirmer que la présence de ces unités a permis une importante atténuation des conflits armés, les relations entre policiers et habitants ne semblent pas s’être améliorées. A l’opposé de l’idée d’une police communautaire, dans les faits les policiers continuent à circuler fortement armés à l’intérieur des favelas. La question de la formation d’une nouvelle police, posée lors du lancement du programme, n’est plus à l’ordre du jour.

49Alors que les commerçants mentionnent l’augmentation progressive du nombre de touristes dans les favelas, bien des activités ne sont pas redevenues rentables, car elles étaient indirectement liées à la présence du narcotrafic. C’est le cas des bals funk, des bars et même des salons de beauté. Nos interlocuteurs ont également évoqué l’impact économique de la présence des UPPs, notamment l’élévation du prix du foncier, et le coût des services publics autrefois gratuits comme l’eau ou l’électricité.

50Finalement, il est important de rappeler que la création des UPPs doit être accompagnée d’autres mesures de plus grande portée dans le domaine des politiques de sécurité publique. Une réflexion sérieuse est nécessaire pour mieux cerner des modalités efficaces de lutte contre le trafic international d’armes et de drogues. Il faut également souligner l’impossibilité d’installer des UPPs dans l’ensemble des favelas de Rio de Janeiro, compte tenu du nombre insuffisant de policiers nécessaires pour mener une telle politique.

51Il s’agit là d’un élément important dans la réflexion sur les conséquences des UPPs. Si leur implantation a apporté un véritable mieux-être dans les favelas concernées, elle a aussi induit une relocalisation du trafic de drogues dans des quartiers plus périphériques, voire dans d’autres villes de la Région Métropolitaine de Rio de Janeiro. Autrement dit, la "pacification" de certains quartiers a déplacé vers d’autres zones de la ville les crimes liés au trafic de drogues, générant dans ces nouveaux lieux un risque considérable de nouveaux conflits armés. Dans leur forme actuelle, les UPPs s’inscrivent directement dans un contexte marqué par l’organisation des deux méga-évènements sportifs internationaux que doit accueillir la ville et il est peu probable qu’elles puissent atteindre des quartiers plus éloignés, plus pauvres et situés en-dehors du périmètre de sécurité des équipements sportifs aujourd’hui visés.

Conclusion

52Pour conclure, disons que les UPPs constituent un objet complexe. Emblème de la propagande gouvernementale en matière de sécurité publique, cette initiative ne constitue pas en elle-même une politique, mais une action localisée à l’intérieur d’un domaine plus vaste (Silva, 2010). Elle recèle indéniablement des aspects positifs, comme l’atténuation des conflits armés entre bandes de narcotrafiquants, ou le fait d’avoir ouvert la voie, pour les habitants des favelas, à un débat sur la question de leur accès aux droits. D’autres aspects font problème. A ce titre, l’appui d’une grande partie de la population a fini par occulter la nécessité d’un débat général sur la police de Rio de Janeiro, et ses pratiques. Le soi-disant consensus autour des UPPs a généré une vision acritique de ce programme, soulignant ses bénéfices mais passant sous silence les plaintes des résidents concernant la "militarisation" de l’ordre public, la régulation policière de la convivialité sociale et l’absence de dialogue entre pouvoirs publics et habitants des favelas. Cette vision idéalisée porte en elle un risque d’éloignement de ce qui devrait être notre objectif principal : assurer aux habitants des favelas l’accès à des droits universels. Cette question, examinée ici du point de vue des missions exercées par la police dans des quartiers défavorisés, a une portée plus large. En effet, la nécessité d’une réforme de la police se pose avec d’autant plus d’acuité depuis les grandes mobilisations collectives de juin 2013, à l’occasion de la Coupe des Confédérations – un évènement organisé par la Fédération internationale de football (FIFA). Ces manifestations massives qui se sont déroulées dans les principales villes du pays, dans divers États brésiliens, ont vu des millions de personnes battre le pavé en un corps diffus et polyphonique pour réclamer la baisse des tarifs et l’amélioration de la qualité des transports collectifs ou encore la fin de la corruption. Ces manifestations ont été durement réprimées, avec un emploi disproportionné de la force qui a causé de nombreux blessés graves, et même de nombreux morts. Ces événements accréditent la thèse que, à la représentation médiatique et populaire d’une rupture au niveau des pratiques policières liée à la création des UPPs, il faut opposer une réalité plus contrastée, marquée par des lignes de continuité avec un passé qui n’est pas tout à fait révolu.

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Notes

1 Selon la FIRJAN (Fédération des Industries de l’Etat de Rio de Janeiro), durant la période de 2011 à 2013, l’État de Rio de Janeiro a bénéficié de la plus grande concentration d’investissements au monde. Voir le site http://www.firjan.org.br/data/pages/2C908CEC32686D3D013281E03F48787B.htm. Consulté le 12/03/2013.

2 L’une des cibles du plan stratégique de la Municipalité de Rio de Janeiro pour la période 2013-2016, c’est "d’arriver à réduire d’au moins 5 %, jusqu’à 2016, les zones occupées par les favelas dans la ville de Rio de Janeiro, en prenant pour base l’année 2008" [en ligne] http://www.rio.rj.gov.br/dlstatic/10112/2116763/4104304/planejamento_estrategico_1316.pdf. Consulté le 16/10/2013.

3 D’autres informations peuvent être trouvées sur le site http://upprj.com/wp/?page_id=20. Consulté le 16/10/13. Le processus sera clos par l’inauguration des dernières unités dans le complexe des favelas de Maré : http://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-noticias/2013/10/06/autoestrada-grajau-jacarepagua-rj-e-fechada-para-ocupacao-do-complexo-do-lins.htm. Consulté le 16/10/2013. Les habitants des favelas de Rio emploient de façon habituelle le terme « communauté » pour se référer à cette population. Ce vocabulaire a été repris également depuis quelques années par les acteurs des politiques publiques et par les médias. Il sera employé dans cet article avec ce sens-là.

4 Voir le site http://observatoriodefavelas.org.br/noticias-analises/acao-violenta-da-policia-chega-a-13-mortos-na-mare/. Consulté le 16/10/2013.

5 Voir le site http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2013/10/capa-de-moto-usada-para-esconder-amarildo-era-de-major-da-upp-diz-pm.html. Consulté le 16/10/2013.

6 Le matériel analysé provient d’entretiens effectués dans le cadre de la recherche "Bringing the State Back into the Favelas of Rio de Janeiro de Janeiro. Understanding Changes in Community Life after a Disarmement and Pacification Process"’ proposée par Janice Perlman, coordonnée par Marcelo Burgos et financée par la Banque mondiale. Les chercheurs Mauro Amoroso, Mario Brum, Mariana Cavalcanti et Luiz Fernando Almeida Pereira y ont participé. La méthodologie a inclus un ensemble d’interviews avec des habitants de diverses favelas partagés en quatre catégories principales : leadership communautaire, commerçant, jeune et habitant ordinaire. Les premiers résultats de l’enquête se trouvent dans BANCO MUNDIAL, 2012 et BURGOS et alii, 2012.

7 C’est le cas de Benedita da Silva, une figure politique devenue importante à Rio de Janeiro depuis 30 ans déjà. Elle a commencé sa vie publique en tant que leader communautaire à la favela Chapéu-Mangueira, a exercé plusieurs mandats, en tant que conseillère municipale, sénatrice, vice-gouverneur et gouverneur (2002-2003) de l’État de Rio de Janeiro.

8 Ce modèle, imaginé aux États-Unis dans les années 1960 (Buarque de Hollanda, 2005), suppose des relations de proximité entre la police et les habitants.

9 Marcia Leite (2001) a employé l’expression “métaphore de la guerre” pour désigner la forme par laquelle les médias ont abordé la question du narcotrafic à Rio de Janeiro dans les années 1990. D’après Leite, l’allusion récurrente à une « guerre civile » qui serait en cours à Rio de Janeiro a légitimé une action violente de la police dans les favelas.

10 Cf “Le chiffre d’affaires du commerce dans les favelas est de 3 milliards de réals par an” – Journal O Globo, 24/08/2008

11 “Les actions de Light valorisés après l’occupation de la favela de Rocinha”. [en ligne] UOL Economia http://economia.uol.com.br/cotacoes/ultimas-noticias/2011/11/16/acao-da-light-avanca-na-bovespa-apos-ocupacao-da-rocinha.jhtm. Consulté le 02/06/2012.

12 Boletim Investimob –Secovi/Rio. juillet/août/septembre 2010.

13 “Beltrame inaugure un poste du GPAE à Babilônia”, O Globo, 14/04/2008.

14 “La stratégie des Gpaes dans les favelas va être revue”, O Dia, 26/04/2008.

15 Voir le site http://g1.globo.com/especiais/eleicoes-2010/noticia/2010/10/sergio-cabral-e-reeleito-governador-do-rio-de-janeiro.html.

16 Des policiers de la favela Mangueira/Tuiuti ont été, par exemple, accusés d’extorquer un trafiquant local. Malgré la présence des UPPs, le trafic de drogues n’a pas cessé de prospérer, même s’il ne le fait plus de façon ostensible ni à l’aide d’armes lourdes. Voir le site http://odia.ig.com.br/portal/rio/policiais-da-upp-da-mangueira-s%C3%A3o-presos-acusados-de-corrup%C3%A7%C3%A3o-1.456754. Consulté le 26/06/2013.

17 Système de transport organisé par les habitants des favelas associés en coopératives et utilisant des véhicules utilitaires et des motos.

18 La Résolution 013 de la Police Militaire de Rio de Janeiro attribue à la police la compétence d’autoriser ou d’interdire la réalisation de bals funk à l’intérieur des favelas dotées d’une UPP. Voir "Resolução 013 : cultura regulada pela segurança pública" [en ligne] http://www.observatoriodefavelas.org.br/observatoriodefavelas/noticias/mostraNoticia.php?id_content=1235. Consulté le 11/05/2013. Les bals funk sont un enjeu polémique dans les favelas. De nombreux habitants affirment qu´il s´agit d´une activité traditionnelle et rentable. D´autres estiment qu´après l´installation des UPPs, ces bals sont devenus moins bruyants et dérangeants, et ne durent plus toute la nuit comme cela a été le cas par le passé. Ces conflits normaux de voisinage se règlent souvent à l’aide de pots de vin. Plusieurs bals ont par ailleurs été autorisés après versement d’un paiement à l´UPP locale.

19 D’innombrables cas de confrontation entre la police et le narcotrafic subsistent encore. Ces conflits, par exemple, n’ont jamais été complètement éliminés dans le Complexo do Alemão, mais le conflit du 24 octobre 2013 dans la favela de Cantagalo, au beau milieu du quartier aisé d’Ipanema, a eu une répercussion médiatique notable. L’un des trafiquants a été tué au cours d’une opération policière de routine et le commerce de la région a dû fermer ses portes.

20 En 2012, plus de 300 policiers militaires ont été expulsés de l’institution : “Expulsão de policiais militares no RJ atingiu em 2012 o recorde de 317” [en ligne] http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2013/01/expulsao-de-policiais-militares-no-rj-atingiu-em-2012-o-recorde-de-317.html. Consulté le 13/05/2013.

21 Les milices ont élargi leur influence à Rio de Janeiro depuis les années 2000, en occupant plusieurs favelas au détriment des narcotrafiquants. Elles prélèvent auprès des résidents des taxes sur les services collectifs locaux (la TV par câble, les transports alternatifs, la vente des bonbonnes de gaz...) ou alors au titre de la sécurité du quartier. Les miliciens étant en grande partie issus des forces policières, ils sont aussi violents que les narcotrafiquants.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Mauro Amoroso, Mario Brum et Rafael Soares Gonçalves, « Police, participation et accès aux droits dans des favelas de Rio de Janeiro : l’expérience des Unités de police de pacification (UPP) », L'Ordinaire des Amériques [En ligne], 216 | 2014, mis en ligne le 11 juillet 2014, consulté le 24 juin 2017. URL : http://orda.revues.org/1014 ; DOI : 10.4000/orda.1014

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