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De la vulnérabilité au manque d'eau...
C. Appréhender la vulnérabilité pour gérer les risques

L’approche des risques par la vulnérabilité : quels impacts sur la gestion de la rivière Quebrada Seca (Grande Aire Métropolitaine de San José, Costa Rica) ?

Risk Management and Vulnerability: The Case of the Quebrada Seca River (San Jose’s Greater Urban Area, Costa Rica)
El enfoque de los riesgos por la vulnerabilidad: ¿cuáles impactos sobre la gestión del río Quebrada Seca (Gran Área Metropolitana de San José, Costa Rica)?
A abordagem do risco pela vulnerabilidade: quais impactos sobre a gestão do rio Quebrada Seca (Grande Área Metropolitana de San José, Costa Rica)?
Cloé Vallette

Résumés

Dans le domaine de la gestion des risques environnementaux, la réduction de la vulnérabilité est devenue une approche dominante portée par des chercheurs en sciences humaines, des décideurs et des acteurs de terrain. À travers une étude de cas, cet article observe les effets de cette approche sur les pratiques de gestion du risque. Dans la Grande Aire Métropolitaine de San José au Costa Rica, deux collectifs de gestionnaires et de riverains de la rivière Quebrada Seca utilisent la notion de vulnérabilité afin de réduire l’exposition d’enjeux prioritaires (ressource hydrique, personne sinistrée) à la pollution et aux inondations. L’utilisation de cette notion n’homogénéise pas les pratiques puisque chaque collectif défend une gestion du risque singulière. Cependant, la caractérisation d’enjeux comme vulnérables les place sous la tutelle protectrice de la collectivité. Elle offre aux collectifs la possibilité d’assumer un rôle d’interface entre les enjeux et les décideurs afin de favoriser les engagements politiques et légaux.

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Texte intégral

Merci à la FLACSO Costa Rica pour son accueil, en particulier à Marian Perez. Merci à Ludvina Colbeau-Justin pour avoir su m’intéresser à l’évaluation des politiques de gestion du risque.

Introduction

  • 1 « (…) obviamente niños, ya no son la mayoría, son los mas vulnerables ».
  • 2 « Mañana se va a hacer un recorrido por la zona vulnerable ».

1Lors d’une enquête de terrain réalisée entre 2008 et 2010 sur la gestion des risques associés à la rivière Quebrada Seca dans la Grande Aire Métropolitaine de San José (GAM), des riverains et des gestionnaires utilisent le concept de vulnérabilité pour orienter la gestion des risques d’inondation et de pollution. La vulnérabilité leur permet de caractériser des individus - « (…) évidemment les enfants, ils ne sont pas majoritaires, sont les plus vulnérables. »1 - et des espaces -« Demain on va faire un parcours de la zone vulnérable. »2 (Mme E. Responsable du projet du canal de dérivation à la mairie de Belén, 7 mars 2008, Belén).

2L’utilisation du concept de vulnérabilité est à notre avis le résultat très local d’un processus mondialisé de circulation d’une certaine représentation du risque. Dans cet article, le risque est envisagé comme socialement construit, il s’agit d’« une représentation d’un danger donné, non encore matérialisé, bien qu’ayant pu survenir auparavant » (Duchêne et al. 88). Dans la représentation qui nous intéresse, les risques sont dits « environnementaux » (Beck 1986 ; Mormont, 2009). Ils sont socialement construits comme environnementaux lorsqu’ils sont considérés comme à la fois normaux et inédits et que la vulnérabilité est un enjeu devant être réduit ou protégé. Ils sont inédits par leur nature hybride, par leur récurrence et par l’horizon spatiotemporel qu’ils ouvrent. Ils sont normaux parce qu’ils sont les résultats logiques et prévisibles de l’époque moderne.

3La première partie de l’article traite de la circulation de cette représentation et des moyens à notre disposition pour étudier ses liens avec les pratiques. Nous adoptons la proposition du sociologue Marc Mormont (2009) de travailler à l’échelle micro-locale pour observer les pratiques de « collectifs de prise en charge du risque » qui utilisent le concept de vulnérabilité au cours du « cadrage » de leur objet. La seconde partie de l’article est dédiée à la présentation de nos deux collectifs - la Commission pour la Quebrada Seca dans la commune de Belén et la Commission Interinstitutionnelle des Micros Bassins Versant d’Heredia (CIMH) - et les deux dernières parties concernent l’analyse des données.

I/ De l’hégémonie de la vulnérabilité à ses effets sociopolitiques

1/ Quand la réduction de la vulnérabilité fait consensus

  • 3 www.radixonline.org
  • 4 www.desenredando.org
  • 5 « direct result of characteristic and vulnerable human developments » (Hewitt 1983, 27).
  • 6 Toutes les traductions sont de l’auteur.

4Dans le domaine de la gestion des risques et des catastrophes, la réduction de la vulnérabilité (personnes, ressources environnementales, biens privés et publics) est encouragée par les instances internationales (SIPC 2011). Dès 2005, le Cadre d’Action issu de la Conférence Mondiale sur la Prévention des Catastrophes de Hyōgo adopte les concepts d’aléas et de vulnérabilité (ONU 2005). Cette orientation puise dans les enseignements de chercheurs en sciences humaines (O’Keefe et al. 1976 ; Copans 1983 ; Hewitt 1983 ; Oliver-Smith 1986 ; Maskrey 1993 ; Lavell 1996 ; Mansilla 1996 ; D’Ercole 1998 ; Thouet 2003 ; Wisner 2004 ; García Acosta 2005) qui étudient les racines des catastrophes : leurs causes sociales, économiques et politiques. Ces chercheurs se regroupent notamment dans des réseaux - RADIX3 dans l’univers anglophone et LA RED4 (Réseau d’Etudes sur les Désastres) en Amérique Latine -. Ils considèrent les catastrophes comme le : « résultat direct de développements humains caractéristiques et vulnérables »5 (Hewitt 1983, 27)6. Le concept de vulnérabilité (Susman et al. 1983 ; Wilches-Chaux 1993 ; Cardona, 2001) leur permet de traduire la dimension sociale de la catastrophe :

  • 7 « [La vulnerabilidad es] la predisposición o susceptibilidad física, económica, política o social q (...)

[La vulnérabilité est] la prédisposition ou susceptibilité physique, économique, politique ou sociale d’une communauté, à être affectée ou de souffrir des dommages en cas de manifestation d’un phénomène déstabilisateur, d’origine naturelle ou anthropique.7 (Cardona 1).

5À partir des années 2000, la dégradation des écosystèmes et la baisse de la disponibilité des ressources naturelles sont considérées comme des facteurs de vulnérabilité sociale. Les réflexions sur le développement durable rejoignent celles sur la vulnérabilité (Becerra 2012) comme en témoigne la définition de la « gestion radicale du risque » de Gustavo Wilches-Chaux :

  • 8 « Evitar que las actividades humanas se conviertan en amenazas contra los ecosistemas y que la diná (...)

Éviter que les activités humaines se convertissent en menaces contre les écosystèmes et que la dynamique de ces écosystèmes se convertisse en menaces contre les communautés. (…) la gestion du risque peut être entendue comme un synonyme de gestion environnementale pour le développement durable (…).8 (Wilches-Chaux 2007, 72).

  • 9 À partir de l’an 2000, la SIPC continue le travail initié à partir de la fin des années 1990 par l’ (...)

6Les scientifiques qui produisent ces définitions bâtissent leurs réflexions tout en contribuant au « monde international des catastrophes naturelles » décrit par Sandrine Revet (2011a). Ce monde se consolide dans les années 1990 et se rassemble aujourd’hui autour de la Stratégie Internationale de la Prévention des Catastrophes Naturelles de l’ONU.9 Il se caractérise par une grande proximité entre chercheurs/experts et décideurs, ce qui a favorisé l’adoption d’une approche de la gestion des risques et catastrophes par la réduction de la vulnérabilité (Revet 2011a et 2011b).

  • 10 Créé en 1987 avec l’appui de la coopération suédoise et d’universités (Lavell 2005), le CEPREDENAC (...)
  • 11 Le Bureau de Défense Civile constitué en 1965 suite à l’éruption du volcan Irazú au Costa Rica est (...)

7En Amérique Centrale, région qui intéresse plus particulièrement cet article, le travail du Centre de Coordination pour la Prévention des Catastrophes Naturelles10 (CEPREDENAC) participe précocement et activement à l’adoption de cette approche dans les politiques publiques (CEPREDENAC 2000). Il accompagne notamment la transformation des institutions nationales en charge de ces questions. Au Costa Rica, la Commission Nationale de Prévention des Risques et de Gestion des Crises11 (CNE) modifie sa politique centralisée basée sur la gestion de crise héritée des années 1960 pour adopter une politique préventive par le conseil et la coordination à partir des années 2000 (Vallette 2013).

8La représentation du risque environnemental accompagne donc des décisions politiques en faveur de la réduction de la vulnérabilité. Le projet des chercheurs en sciences sociales qui souhaitent favoriser la gestion préventive semble se réaliser :

  • 12 « (…) si se identifican las causas naturales y sociales que conducen al desastre, la reacción de la (...)

(…) si les causes naturelles et sociales qui conduisent à la catastrophe sont identifiées, la réaction de la communauté pourra être plus active, plus constructive, il y aura plus de « rébellion » contre ce qui paraît inévitable.12 (Wilches-Chaux 1993, 32).

9Mais, au delà de l’affichage politique en faveur de la réduction de la vulnérabilité, comment aborder les effets de cette approche sur les pratiques de gestion du risque ?

2/ La vulnérabilité comme outil d’objectivation du risque

10Sur le modèle de l’article de Jeanne Riaux et son équipe (2009), qui explore la construction de la vulnérabilité dans le cadre des comités sécheresse en France, nous nous penchons sur la manière dont des acteurs locaux s’approprient la vulnérabilité pour construire les risques et organiser une gestion collective.

11Marc Mormont (2009) nous apprend en effet que la représentation du risque est objectivée par des procédures, des outils, des instruments et des jugements, au rang desquels se trouvent des données et des concepts scientifiques. Nous gageons ici que la vulnérabilité est un de ces outils d’objectivation que nous allons observer à travers la pratique de « collectifs de prise en charge du risque » (Mormont 2009). Ces collectifs, dont la composition, la hiérarchie et la taille sont flexibles, regroupent des individus autour d’un objectif commun, ici la gestion du risque. Ils cherchent à faire reconnaître leur objectif comme participant de l’intérêt général. Ils s’appuient pour ce faire sur leur faculté à rassembler autour d’un engagement commun, sur leur capacité de négociation fondée sur leurs connaissances et sur leur pouvoir politique de pression. Pratiquement, ils font circuler leur objectif en rencontrant d’autres acteurs (habitants, techniciens, juristes, scientifiques, élus) dans différents espaces sociaux interconnectés (Mormont et al. 2006b). D’abord, « les réseaux d’exploration sociotechnique » servent à imaginer des solutions de gestion des risques. Puis, « les forums » mettent les solutions en discussion publique pour les amender. Enfin, « les arènes politico-administratives » sont l’occasion d’en évaluer la faisabilité. Cette circulation confronte le collectif à des savoirs et à des normes qui les amènent à cadrer et recadrer leur objectif (Mormont 2006a).

12Notre propre étude de cas concerne deux collectifs de prise en charge du risque (Mormont 2009) qui font usage de la vulnérabilité pour objectiver et médiatiser les risques d’inondation et de pollution associés à la rivière Quebrada Seca au nord-ouest de la Grande Aire Métropolitaine de San José au Costa Rica.

II/ Terrain d’étude et méthodes d’enquête

13La Commission pour la Quebrada Seca dans la commune de Belén et la Commission Interinstitutionnelle des Micro-bassins Versants d’Heredia (CIMH) sont les deux collectifs auprès desquels nous avons enquêté au cours de trois séjours au Costa Rica entre 2008 et 2010. Ces deux collectifs ont en commun de travailler à la réduction des risques associés à la Quebrada Seca. Cette rivière s’écoule en une vingtaine de kilomètres sur un petit territoire pentu (bassin versant de 19,9 km2) du versant sud de la cordillère volcanique centrale. Ses crues sont torrentielles pendant la saison des pluies d’avril à octobre. L’imperméabilisation de 45 % du bassin versant (ICE 2008), la multiplication d’évacuations d’eaux usées et pluviales, des constructions qui empiètent sur le lit de la rivière, des productions agricoles et industrielles polluantes et l’absence d’assainissement accentuent les conditions physiques et climatiques de la rivière. Pour prendre en charge cette situation, les deux collectifs ont chacun leur démarche.

14La Commission pour la Quebrada Seca à Belén est constituée d’un petit groupe de riverains et de fonctionnaires municipaux. Elle œuvre sur le linéaire communal de la rivière afin de réduire l’impact des inondations à Belén via des aménagements (nettoyage et dragage de la rivière, gabions, canal de dérivation, agrandissement des ponts). Relais entre les autorités et les riverains, elle a un rôle de conseil pour la municipalité et elle intercède auprès des institutions gouvernementales. La CIMH est pour sa part composée d’une dizaine de professionnels représentant le Ministère de la Santé, le Ministère de l’Environnement et des Télécommunications (service de l’Aire de Conservation de la Cordillère Volcanique Centrale), le Service National des Eaux Souterraines, de l’Irrigation et de l’Assainissement (SENARA), l’Université Nationale et l’Entreprise des Services Publics (eau potable, électricité, eaux usées) d’Heredia. Son territoire comprend cinq sous-bassins versants urbains de la province d’Heredia : Ciruela, Segundo, Bermúdez (qui comprend la rivière Quebrada Seca), Tibás et Pará. Son objectif est de promouvoir le développement durable en sensibilisant les publics, les élus et les fonctionnaires à la planification territoriale par bassin versant et en proposant des outils de gestion.

15L’enquête qualitative réalisée auprès de ces deux collectifs porte sur les risques et les évènements dommageables (description du phénomène, organisation des secours et de la prévention, réactions des citoyens et des gestionnaires), l’histoire et la géographie de la région, la trajectoire des collectifs, les relations entre les acteurs (riverains, collectifs, administrations, élus). Elle a consisté à suivre le travail des collectifs en participant à leurs activités (réunion, visite de terrain, intervention auprès des autorités, organisation d’évènements) et en consultant leurs écrits (compte-rendu de réunion, lettre, information du public). Ces données ont été complétées par quarante-cinq entretiens semi-directifs auprès des membres des collectifs et de leurs partenaires : élus, habitants concernés, techniciens, juristes, scientifiques, élus. Afin de mettre en perspective cette enquête, nous avons étudié l’histoire sociale de la Quebrada Seca à partir des archives des Actes des Conseils Municipaux de Belén de 1907 à 2009, que nous avons référencés comme suit : numéro de l’article, numéro de l’acte, date du conseil municipal, format (manuscrit avec pagination ou digital selon l’année), AMB pour Actes Municipaux de Belén. Cette recherche nous permet d’inscrire ces deux collectifs dans un contexte régional de transformation des usages de l’espace et de sa maîtrise.

16Pendant la seconde moitié du XXème siècle, la Vallée Centrale, principal foyer de peuplement du Costa Rica, est le théâtre d’une forte croissance démographique, urbaine et industrielle. La nouvelle forme urbaine qui en résulte est baptisée la Grande Aire Métropolitaine de San José (GAM) par l’État via le Plan Régional de Développement Urbain de 1982. Elle est constituée de 31 communes dont la capitale, regroupe 53 % de la population costaricienne en 2000 (PRUGAM 2008) et concentre les hôpitaux, les réseaux de transports, les centres de formation et les principales entreprises du pays. La production agricole et l’habitat rural ont donc fait place à l’industrie, aux infrastructures et à l’habitat urbain.

17Dans ce contexte, la rivière Quebrada Seca cesse d’être une précieuse ressource agricole et domestique à laquelle sont associées des nuisances (insalubrité, inondation et érosion) gérées localement. Réduite à un rôle d’exutoire (dépôt illégal de déchets solides, ruissellement urbain, eaux usées domestiques et industrielles), la rivière devient un problème pour les citadins. La création de la Commission pour la Quebrada Seca en 1982 puis celle de la CIMH en 1993 répondent à une demande sociale croissante de prise en charge des risques et d’administration de l’espace qui ne sont pas satisfaits par les autorités. En effet, l’administration très centralisée de l’État-Providence costaricien vacille pendant la crise économique des années 1980. Le gouvernement et les municipalités sont réputés être de plus en plus corrompus et noyés sous la bureaucratie. Ce double argument légitime l’action collective en dehors du cadre de la démocratie représentative. Nos deux collectifs se positionnent alors en complémentarité de l’administration conventionnelle. La Commission pour la Quebrada Seca exerce une vigilance sur le cours d’eau et sur les autorités, engageant la municipalité à inscrire la problématique de la rivière dans l’agenda politique. Aux débuts des années 1990, la CIMH forme un réseau interinstitutionnel pour éviter la lenteur bureaucratique, dépasser la spécialisation et la sectorisation des institutions. Dans le souci d’assurer la continuité de l’action institutionnelle et d’éloigner l’instrumentalisation politique de son action, elle n’intègre pas les mairies.

18Dans les deux parties qui suivent nous abordons successivement la manière dont chaque collectif se saisit de la vulnérabilité pour caractériser un enjeu. Nous détaillons les outils normatifs et les savoirs qu’ils mobilisent et étudions la circulation de leur objet dans différents espaces sociaux. Dans quelle mesure la construction de la vulnérabilité influence l’organisation de la prise en charge collective des risques ?

III/ La gestion par bassin versant et la vulnérabilité des ressources hydriques

1/ De la solidarité amont/aval à la gestion par bassin versant

19La CIMH a choisi une échelle de gestion non officielle, le bassin versant. Ce choix hérite des discussions engagées au début des années 1990 par les communes de l’aval et les représentants gouvernementaux sur le besoin d’une échelle cohérente de gestion urbaine qui rend les communes de l’amont solidaires quant aux effets de l’urbanisation à l’aval :

  • 13 « Entonces empezamos a trabajar con la gente que no podemos ver el río solamente en Flores, es que (...)

Donc nous avons commencé à voir avec les gens de Flores [commune de l’aval], que l’on ne pouvait pas seulement comprendre la rivière en partant de Flores, que cette rivière naît à San Rafael [commune de l’amont]. Et donc nous avons commencé à travailler avec l’idée de sous bassin versant de la rivière Burío-Quebrada Seca. (…) Et nous avons commencé à dire : « Ok, Si Flores commence à travailler, Flores ne doit pas être la seule. Heredia doit travailler, San Rafael doit travailler… ».13 (Mme L. Fonctionnaire du Service environnemental du Ministère de la Santé à Belén-Flores, membre fondateur de la CIMH, 18 novembre 2008, Belén)

20L’idée d’une solidarité n’aboutit sur aucun engagement municipal alors que les mairies sont précisément les entités compétentes en matière de régulation urbaine. Devant cette « crise de la solidarité face au risque », pour reprendre l’expression de Stéphane Cartier (2002) concernant les difficultés à créer une dynamique solidaire sur des territoires soumis au ruissellement érosif en Pays de Caux (France), la CIMH décide d’assumer un rôle de vigilance et d’accompagnement des municipalités. Elle défend le bassin versant comme territoire cohérent pour bénéficier d’une planification urbaine respectueuse des interdépendances biologiques, physiques et chimiques entre les habitants, le secteur privé et le milieu tant en amont qu’en aval. À la manière d’un réseau d’exploration sociotechnique la commission produit des instruments et des données qui caractérisent le bassin versant pour contribuer à son aménagement. Elle propose par exemple un cahier des charges pour une étude intégrale de la Quebrada Seca qui pourrait servir aux décideurs :

  • 14 « No es fácil [para la municipalidad] tener a un montón de urbanizadores, allí paralizados. Ellos a (...)

Ce n’est pas facile [pour la mairie] d’avoir un tas de promoteurs paralysés là. Ils sont là à faire pression pour qu’on leur donne le droit d’évacuation [des eaux de ruissellement dans la Quebrada Seca]. Et aussi sans avoir, disons, par exemple, cette étude qui manque tant, pour leur dire : « Voyez messieurs ici non, c’est-à-dire, nous ne pouvons pas, nous ne pouvons plus évacuer vers cette rivière ».14 (Mme Q, Responsable du programme pro-cuencas de l’ESPH, CIMH, 21 décembre 2008, San Rafael de Heredia)

21Cette recherche de solution amène la CIMH à se saisir de la vulnérabilité des ressources hydriques comme un outil de planification pour le bassin versant. Elle élabore en effet un document intitulé Délimitation des Zones de Protection Aquifères des sous bassins versants des rivières Ciruelas, Segundo, Bermúdez et Tibás (CIMH 2005) qu’elle souhaite faire adopter par les mairies. Ce document qui vise à réguler l’urbanisation locale s’inscrit dans une politique nationale de protection des ressources hydriques qui, comme nous le verrons dans la sous-partie suivante, se construit en réaction à la croissance urbaine. La CIMH s’en inspire pour mieux proposer un zonage adapté aux problématiques locales et au territoire du bassin versant.

2/ La protection des ressources hydriques et le contrôle de l’expansion urbaine

22Au Costa Rica, les politiques environnementales se consolident dans les années 1970 autour de la lutte contre la déforestation (Sterling 1999 ; Picado 2009). La création d’espaces protégés est le moyen privilégié pour protéger la biodiversité. Soulignons qu’en 2009, 26,2 % du domaine terrestre costaricien, et 0,19 % de son domaine maritime, sont concernés par une catégorie de protection (SINAC 2009). Tout comme la protection de la biodiversité est liée à la lutte contre la déforestation, la protection des ressources hydriques est liée au contrôle de l’expansion urbaine.

  • 15 Institut Costaricien des Aqueducs et des Égouts, Ministère de l’Environnement et des Télécommunicat (...)
  • 16 Accord nº3303 de l’Assemblée Générale Extraordinaire de la SENARA nº239-06 du 26 septembre 2006.

23Au milieu des années 2000, le Service National des Eaux Souterraines, de l’Irrigation et de l’Assainissement (SENARA) crée, avec plusieurs partenaires,15 un dispositif de protection des ressources hydriques. Ce dispositif repose sur une carte de vulnérabilité des aquifères à la pollution. La carte identifie jusqu’à cinq zones de vulnérabilité (extrême, haute, moyenne, faible, négligeable) en fonction de données géomorphologiques et hydrographiques. À partir de 2006,16 cette carte est complétée par un « tableau de critères d’usage des sols en fonction de la vulnérabilité des aquifères à la pollution pour la protection de la ressource hydrique » qui associe chaque zone de vulnérabilité à des contraintes en matière de construction et d’activités.

  • 17 Jugement nº2004-01923 du Tribunal Constitutionnel.
  • 18 Jugement nº12109-2008 du Tribunal Constitutionnel.
  • 19 Jugement nº8892-2012 du Tribunal Constitutionnel.

24La création de ce dispositif et l’extension de son application résultent d’une série de condamnations du Tribunal Constitutionnel qui statue régulièrement en faveur d’associations locales souhaitant contenir des projets immobiliers. Le SENARA et ses partenaires sont condamnés en 200417 suite à une plainte déposée par une association contre un projet de construction (Rodríguez 2012). Ils doivent se donner les moyens de protéger les aquifères d’une commune de la GAM et créent le dispositif à cette occasion. En 2008,18 le tribunal précise que toutes les municipalités en possession d’une carte de vulnérabilité doivent l’intégrer à leur plan régulateur (équivalent du Plan Local d’Urbanisme en France). En 2012,19 il ajoute que le tableau qui complète la carte doit lui aussi être adopté.

3. La vulnérabilité des ressources hydriques vue par la CIMH

25La CIMH participe à cette recherche de maîtrise de l’urbanisation pour éviter la pollution des aquifères. Sa Délimitation des Zones de Protection Aquifères des sous bassins versants des rivières Ciruelas, Segundo, Bermúdez et Tibás (CIMH 2005) adopte la forme du dispositif du SENARA en proposant un zonage de la vulnérabilité associé à des contraintes urbanistiques. Cette influence s’explique par la participation d’un hydrogéologue du SENARA à la CIMH. Malgré cette filiation évidente et l’existence de cartes de vulnérabilité du SENARA pour le secteur à partir de 2005 (Figure 1), la CIMH propose un dispositif spécifique destiné à répondre aux besoins locaux en matière de contrôle de l’urbanisation.

Figure 1 : Carte de vulnérabilité des aquifères Barva, Colima supérieur et inférieur et de la rivière Virilla pour la commune de San Rafael

Figure 1 : Carte de vulnérabilité des aquifères Barva, Colima supérieur et inférieur et de la rivière Virilla pour la commune de San Rafael

SENARA, 2005, [en ligne juin 2014], http://www.senara.or.cr/​direccion%20de%20investigacion%20y%20gestion%20hidrica/​Mapas%20de%20Vulnerabilidad.html

26D’une part, le zonage n’est pas uniquement centré sur la vulnérabilité des aquifères à la pollution. Il intègre des éléments qui concernent l’usage du territoire : démographie, développement socio-économique du secteur et usages des sols. D’autre part, la carte délimite clairement les frontières municipales et s’ajuste à la forme des bassins versants (Figure 2). La lecture du zonage est d’autant facilitée que la CIMH choisit de distinguer seulement deux zones de vulnérabilité - la première étant plus contraignante que la seconde. Cette traduction graphique simple, élaborée à partir d’un territoire qui a déjà fait l’objet de discussions entre les municipalités, matérialise efficacement une problématique abstraite. Enfin, la CIMH élabore une stratégie de médiatisation du zonage pour assurer sa circulation dans des forums et sa reconnaissance dans les arènes politico-administratives (CIMH 2005). Cette stratégie porte ses fruits puisque quatre conseils municipaux sur les douze concernés adoptent ce zonage. Il s’agit de communes de l’amont situées dans la première zone de vulnérabilité, soit la plus contraignante. Cet outil permet aux mairies de préserver des espaces semi-ruraux de l’extension urbaine sans avoir adopté de plan régulateur.

27En associant la gestion par bassin versant à la question de la vulnérabilité des ressources hydriques, la CIMH s’ouvre aux problématiques des mairies de l’amont. Elle s’écarte ainsi de la recherche de solidarité chère aux mairies de l’aval pour accompagner les communes vers un territoire environnemental partagé.

Figure 2 : Carte des zones de protection aquifères des sous bassins versants des rivières Ciruelas, Segundo, Bermúdez et Tibás proposée par la CIMH

Figure 2 : Carte des zones de protection aquifères des sous bassins versants des rivières Ciruelas, Segundo, Bermúdez et Tibás proposée par la CIMH

CIMH, 2005

IV/ De la protection des riverains au relogement des vulnérables

1/ La gestion sociale du risque

28À Belén, la vulnérabilité des personnes aux inondations de la Quebrada Seca est un outil d’évaluation de la situation des sinistrés utilisé par les professionnels de l’aide sociale de la municipalité et de leurs partenaires. Suite à une inondation en 2004, ces professionnels investissent la gestion des risques au même titre que les acteurs du secours ou les ingénieurs. Leur engagement est lié à l’évolution nationale des politiques de gestion des risques et catastrophes et à l’investissement local de chercheurs en sciences humaines.

  • 20 Cette loi est la seconde réforme de la Loi Nationale d’Urgence nº4374 de 1969, déjà réformée par la (...)

29L’évolution nationale des politiques de gestion des risques et catastrophes conduit à l’adoption de la Loi de Prévention et Gestion du Risque n°8488 du 11 janvier 200620 qui oriente la gestion du risque vers la réduction de la vulnérabilité :

  • 21 « Proceso mediante el cual se revierten las condiciones de vulnerabilidad de la población, los asen (...)

Processus par lequel les conditions de vulnérabilité de la population, des logements, des infrastructures, des réseaux vitaux à l’activité économique et sociale du pays et de l’environnement sont inversées. »21 (Article 4, Loi de Prévention et Gestion du Risque n°8488 du 11 janvier 2006)

30La loi reste cependant vague quant aux moyens et méthodes d’évaluation de la vulnérabilité :

  • 22 « Se determina por el grado de exposición y fragilidad de los elementos susceptibles de ser afectad (...)

La vulnérabilité est estimée en fonction du degré d’exposition et de fragilité des éléments susceptibles d’être affectés – la population, ses biens, les activités de biens et de services, l’environnement – et des contraintes exercées sur leur capacité de se rétablir.22 (Article 4, Loi de Prévention et Gestion du Risque n°8488 du 11 janvier 2006)

  • 23 Article 30, acte 73, 23 novembre 2004, Digital : Année 2004 AMB ; Article 20, acte 12, 22 février 2 (...)
  • 24 Article 1, acte 9, 7 février 2008, Digital : Année 2008 AMB.

31La vulnérabilité peut donc justifier une décision ou une action mais son évaluation est laissée à la libre appréciation des acteurs. Localement, cette évaluation est d’abord assurée par des chercheurs qui interviennent à Belén et médiatisent ainsi l’orientation officielle de la gestion des risques. Leurs interventions concernent d’une part la formation des citoyens et des techniciens (employés municipaux, policiers, secours) à une approche des risques par la vulnérabilité (Figure 3). D’autre part, elles consistent à évaluer la vulnérabilité psycho-sociale des sinistrés face aux inondations. À titre d’exemple, citons l’intervention de l’École de Travail Social de l’Université du Costa Rica qui organise en 2005 des rencontres autour de la gestion locale du risque.23 À cette occasion, les participants sont invités à identifier des facteurs de vulnérabilité organisationnelle, institutionnelle, éducative, infrastructurelle, et d’usage des sols à l’échelle communale. Ces chercheurs collaborent directement avec le Service de Développement Social de la mairie. Ce dernier adopte progressivement leur vocabulaire et leurs outils comme en témoigne un compte-rendu sur les inondations de juin 2007 qui précise que 52 % des sinistrés requièrent une assistance psychosociale et que les populations les plus vulnérables sont les enfants et les personnes âgées24. Ces évaluations objectivent l’exposition au risque et distinguent des catégories - vulnérable, souffrant de troubles psycho-sociaux - pour organiser l’attribution d’aides sociales : vivres, aide au loyer, soutien psychologique, relogement.

Figure 3 : Extrait d’un dépliant d’information (Les catastrophes « naturelles » sont des risques non pris en charge ; Aléa et vulnérabilité, les deux ingrédients du risque ; le risque)

Figure 3 : Extrait d’un dépliant d’information (Les catastrophes « naturelles » sont des risques non pris en charge ; Aléa et vulnérabilité, les deux ingrédients du risque ; le risque)

Dépliant distribué lors de la fête de l’environnement à Belén, TCU, École de psychologie de l’Université du Costa Rica, 2008

2/ Relogement et vulnérabilité

32La gestion des risques par la réduction de la vulnérabilité des personnes concurrence les solutions techniques proposées par le collectif sur lequel nous avons enquêté à Belén, la Commission pour la Quebrada Seca. Une des mesures associée à la réduction de la vulnérabilité heurte en particulier le travail de cette commission. Il s’agit d’un projet de relogement formulé en 2004 qui consiste à dépeupler les rives pour installer les riverains en dehors d’une zone à risque. Le relogement va à l’encontre de l’objectif de la commission qui est de pérenniser la vie sociale riveraine par le contrôle de la rivière. Il peut donc sembler paradoxal que justement les membres de cette commission s’approprient le concept de vulnérabilité dans un débat concernant le relogement.

  • 25 « Reubicar a estas familias no estará sencillo por muchas circunstancias, acá, específicamente Belé (...)
  • 26 Dans les mairies costariciennes, le pouvoir législatif est aux mains du président du conseil munici (...)
  • 27 Article 8, acte 54, 10 septembre 2009, Digital : Année 2009 AMB ; Article 9, acte 54, 10 septembre (...)

33La discussion concerne le coût du projet de relogement étant donné le prix du foncier : « Reloger ces familles ne sera pas simple pour de multiples raisons, ici, particulièrement à Belén. (…) ici la terre est très chère, très, très, chère. Il a été impossible de trouver un terrain. (…) ici tu peux vendre le mètre carré à 300 dollars. »25 (Mme E. Responsable du projet du canal de dérivation à la mairie de Belén, 7 mars 2008, Belén). Pour réduire la taille du terrain à acheter, le président du conseil municipal26 - représentant d’un parti communal et membre de la Commission pour la Quebrada Seca - suggère de limiter le nombre de familles bénéficiaires. Il entame ainsi un débat27 fortement politisé qui l’oppose au Maire - représentant d’un parti national -. Alors que le maire prône le relogement pour toutes les familles sinistrées, le président du conseil propose de ne reloger que les familles les plus exposées aux inondations. Afin de défendre la position du président du conseil et d’établir quelles sont les familles devant être relogées en priorité, les membres de la Commission pour la Quebrada Seca se saisissent du vocable « vulnérable » pour intervenir dans ce « forum ». Ils caractérisent les familles les plus vulnérables en croisant a) l’emplacement plus ou moins critique de la maison, selon un critère fondé sur l’expérience pratique, avec b) la condition socioéconomique connue de la famille élargie.

34Suffisamment imprécise pour faire l’objet d’une définition populaire, la vulnérabilité est un enjeu défini légalement et un argument d’autorité reconnu par les élus et les techniciens municipaux. S’en saisir permet aux membres de la Commission pour la Quebrada Seca de recadrer leur propos pour intervenir dans un « forum » qui les désavantage. En caractérisant la vulnérabilité, même a minima, ils interviennent dans un débat visant à les exclure des rives. Ils échappent ainsi au rôle passif de sinistrés pour redevenir des acteurs de la vie sociale riveraine.

Conclusion

35Chaque collectif enquêté détermine un enjeu vulnérable à protéger : la ressource hydrique pour la CIMH, les familles sinistrées pour la Commission pour la Quebrada Seca. Tout comme Jeanne Riaux et son équipe (2009) nous observons deux éléments qui permettent aux acteurs de construire la vulnérabilité selon les enjeux qu’ils représentent : la caractérisation de la vulnérabilité par des savoirs (scientifiques et/ou vernaculaires) et la « mise en scène » de la vulnérabilité pour peser dans les décisions (Riaux et al. 10). La caractérisation de la vulnérabilité a deux conséquences. D’une part, elle établit un devoir de protection. Caractériser un enjeu comme « vulnérable » revient en effet à le placer sous la tutelle protectrice de la collectivité et suppose des décisions de la part des pouvoirs législatif et exécutif. D’autre part, elle oriente cette protection. Différencier des degrés de vulnérabilité (zone 1 et 2 de vulnérabilité de la ressource hydrique ; familles plus ou moins vulnérables aux inondations) permet de cibler les actions de protection et de hiérarchiser les investissements. La « mise en scène » de la vulnérabilité est liée à la capacité des collectifs à faire connaître leur solution dans des « forums » et à intervenir dans les «  arènes politico-administratives ».

36Quoique les deux collectifs enquêtés aient en commun de caractériser et de mettre en scène la vulnérabilité, ils proposent une gestion des risques différente. La Commission pour la Quebrada Seca investit la solidarité communale envers les riverains. La CIMH construit la vulnérabilité pour planifier une gestion environnementale du territoire. La concomitance de ces deux prises en charge du risque ne suffit pas à établir l’existence d'une transition de la première vers la deuxième. Néanmoins, elle montre le besoin persistant d’une prise en charge collective des risques là où l’État ne coordonne pas la solidarité de tous pour assurer la sécurité de chacun. En l’absence de solidarité nationale, la responsabilité des individus ou des collectivités locales en matière de sécurité des riverains et de contrôle de l’urbanisation prend le relais pour assurer la sécurité de tous. Dans les deux cas, les collectifs assument un rôle d’interface pour médiatiser les enjeux auprès des décideurs et permettre l’adéquation de politiques publiques transversales aux enjeux locaux.

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Notes

1 « (…) obviamente niños, ya no son la mayoría, son los mas vulnerables ».

2 « Mañana se va a hacer un recorrido por la zona vulnerable ».

3 www.radixonline.org

4 www.desenredando.org

5 « direct result of characteristic and vulnerable human developments » (Hewitt 1983, 27).

6 Toutes les traductions sont de l’auteur.

7 « [La vulnerabilidad es] la predisposición o susceptibilidad física, económica, política o social que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir daños en caso que un fenómeno desestabilizador de origen natural o antrópico se manifieste » (Cardona 2001, 1).

8 « Evitar que las actividades humanas se conviertan en amenazas contra los ecosistemas y que la dinámica de estos se convierta en amenaza contra las comunidades. (…) la gestión del riesgo se puede entender como un sinónimo de gestión ambiental para el desarrollo sostenible (…) ».

9 À partir de l’an 2000, la SIPC continue le travail initié à partir de la fin des années 1990 par l’ONU au travers de la Décennie Internationale de la Prévention des Catastrophes Naturelles.

10 Créé en 1987 avec l’appui de la coopération suédoise et d’universités (Lavell 2005), le CEPREDENAC facilite la coopération régionale autour de la prévention des catastrophes. Le centre est institutionnalisé en 1993 lors du 14e Sommet des Présidents Centraméricains.

11 Le Bureau de Défense Civile constitué en 1965 suite à l’éruption du volcan Irazú au Costa Rica est l’ancêtre de la CNE. Cette dernière est créée en 1974. Elle devient une institution autonome au sein de l’État costaricien en 1999 (Vallette 2013).

12 « (…) si se identifican las causas naturales y sociales que conducen al desastre, la reacción de la comunidad podrá ser más activa, más constructiva, más de "rebelión" contra lo que parece inevitable ».

13 « Entonces empezamos a trabajar con la gente que no podemos ver el río solamente en Flores, es que este río nacía en San Rafael. Y entonces empezamos a trabajar con la micro-cuenca del río Burío – Quebrada Seca. (…) Y empezamos a decir: "Ok, si Flores empieza a trabajar, no solo tiene que trabajar Flores. Tiene que trabajar Heredia, tiene que trabajar San Rafael..." ».

14 « No es fácil [para la municipalidad] tener a un montón de urbanizadores, allí paralizados. Ellos allí presionando para que les dejen el desfogue [de aguas pluviales en la Quebrada Seca]. Y también sin tener digamos por ejemplo este estudio que hace tanta falta como para decirle a ellos "vea señores aquí ya no, o sea, no podemos, no podemos desfogar más a este río" ».

15 Institut Costaricien des Aqueducs et des Égouts, Ministère de l’Environnement et des Télécommunications, Ministère de la Santé, municipalité de Poás.

16 Accord nº3303 de l’Assemblée Générale Extraordinaire de la SENARA nº239-06 du 26 septembre 2006.

17 Jugement nº2004-01923 du Tribunal Constitutionnel.

18 Jugement nº12109-2008 du Tribunal Constitutionnel.

19 Jugement nº8892-2012 du Tribunal Constitutionnel.

20 Cette loi est la seconde réforme de la Loi Nationale d’Urgence nº4374 de 1969, déjà réformée par la Loi Nationale d’Urgence nº7914 de 1999.

21 « Proceso mediante el cual se revierten las condiciones de vulnerabilidad de la población, los asentamientos humanos, la infraestructura, así como de la líneas vitales, las actividades productivas de bienes y servicios y el ambiente » (idem).

22 « Se determina por el grado de exposición y fragilidad de los elementos susceptibles de ser afectados – la población, sus haberes, las actividades de bienes y servicios, el ambiente – y la limitación de su capacidad para recuperarse » (Article 4, Loi de Prévention et Gestion du Risque n°8488 du 11 janvier 2006).

23 Article 30, acte 73, 23 novembre 2004, Digital : Année 2004 AMB ; Article 20, acte 12, 22 février 2005, Digital : Année 2005 AMB ; Article 21, acte 8, 8 février 2005, Digital : Année 2005 AMB.

24 Article 1, acte 9, 7 février 2008, Digital : Année 2008 AMB.

25 « Reubicar a estas familias no estará sencillo por muchas circunstancias, acá, específicamente Belén. (…) acá la tierra es muy cara, muy, muy, cara. No se ha podido conseguir un terreno. (…) aquí vendes el metro cuadrado a 300 dólares ».

26 Dans les mairies costariciennes, le pouvoir législatif est aux mains du président du conseil municipal et de ses conseillers municipaux. Il est séparé du pouvoir exécutif incarné par un Maire choisi au cours d’une autre élection.

27 Article 8, acte 54, 10 septembre 2009, Digital : Année 2009 AMB ; Article 9, acte 54, 10 septembre 2009, Digital : Année 2009 AMB ; Article 28, acte 63, 27 octobre 2009, Digital : Année 2009 AMB.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Carte de vulnérabilité des aquifères Barva, Colima supérieur et inférieur et de la rivière Virilla pour la commune de San Rafael
Légende SENARA, 2005, [en ligne juin 2014], http://www.senara.or.cr/​direccion%20de%20investigacion%20y%20gestion%20hidrica/​Mapas%20de%20Vulnerabilidad.html
URL http://orda.revues.org/docannexe/image/1865/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 56k
Titre Figure 2 : Carte des zones de protection aquifères des sous bassins versants des rivières Ciruelas, Segundo, Bermúdez et Tibás proposée par la CIMH
Légende CIMH, 2005
URL http://orda.revues.org/docannexe/image/1865/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 28k
Titre Figure 3 : Extrait d’un dépliant d’information (Les catastrophes « naturelles » sont des risques non pris en charge ; Aléa et vulnérabilité, les deux ingrédients du risque ; le risque)
Légende Dépliant distribué lors de la fête de l’environnement à Belén, TCU, École de psychologie de l’Université du Costa Rica, 2008
URL http://orda.revues.org/docannexe/image/1865/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 56k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Cloé Vallette, « L’approche des risques par la vulnérabilité : quels impacts sur la gestion de la rivière Quebrada Seca (Grande Aire Métropolitaine de San José, Costa Rica) ? », L'Ordinaire des Amériques [En ligne], 218 | 2015, mis en ligne le 05 juillet 2015, consulté le 21 novembre 2017. URL : http://orda.revues.org/1865 ; DOI : 10.4000/orda.1865

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Auteur

Cloé Vallette

Centre d’Étude et de Recherche sur les Risques et les Vulnérabilités, Université de Caen Basse-Normandie (CERREV), cloe.vallette@hotmail.fr

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Droits d’auteur

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