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C. Politiques publiques et construction du risque

Inundaciones en Buenos Aires. ¿Cómo analizar el componente institucional en la construcción social del riesgo?

Inundación en Buenos Aires ¿Cómo analizar el componente institucional en la construcción social del riesgo?
Flooding in Buenos Aires: the institutional component in the social construction of risk
Inondation à Buenos Aires : comment analyser la composante institutionnelle dans la construction sociale du risque ?
Inundação em Buenos Aires: como analisar o componente institucional na construção social do risco?
María Gabriela Merlinsky et Melina Ayelén Tobias

Résumés

Le présent travail analyse le processus social de construction du phénomène des inondations à Buenos Aires comme problème public. En mettant le focus sur la vulnérabilité institutionnelle, nous analysons la manière dont les politiques publiques contribuent à la construction du risque. Il est intéressant d'établir de quelle manière se font la prise de décision et l'intervention institutionnelle quand les inondations se transforment en évènements politiques. En prenant comme étude de cas la catastrophe occasionnée par les précipitations extrêmes observées en avril 2013, nous développons une contextualisation du problème en considérant les actions et les omissions de la politique publique. Par ailleurs, nous établissons une analyse critique des discours des fonctionnaires du gouvernement, des experts et des résidents affectés, en fonction de ce qu'ils ont exprimé dans différents débats publics. Nous voulons montrer quelles connaissances et quels arguments sont mobilisés et de quelle manière ils qualifient le risque en référence à sa composante institutionnelle. Notre stratégie méthodologique s’appuie sur l'analyse de sources secondaires pour la description du contexte historique et sur une approche qualitative (entrevues, observations participantes, analyse des sources journalistiques et sites Web) qui prend en compte l'interprétation des évènements et la qualification du risque du point de vue des acteurs sociaux.

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Texte intégral

Introducción

1Las inundaciones no son un fenómeno nuevo en la Ciudad de Buenos Aires, asentada en tierras bajas próximas a cursos de agua que desembocan en el Río de la Plata, la vida urbana ha sido afectada por anegamientos desde la época colonial. En las últimas décadas estos episodios han aumentado su frecuencia y, en ciertas ocasiones, producen pérdida de vidas humanas, medios de vida, infraestructuras y bienes. Es entonces cuando se transforman en acontecimientos dramáticos de la vida social, expresiones de una situación de estrés social que periódicamente reaparece como problema público en el paisaje urbano de Buenos Aires. Mediante denuncias, debates públicos, presentaciones en los medios de comunicación, pedidos de información a las autoridades, la inundación se transforma en acontecimiento y, de ese modo, deviene en un « punto de inflexión » que devela lo que institucionalmente ha sido ignorado y/o lo que ha sido omitido como decisión pública en términos de evitar o reducir el daño (Gilbert 2006; Lavell 1996; Wilches-Chaux 1993; Wisner et al. 2004).

2La construcción social e histórica del riesgo define el proceso mediante el cual, en un territorio dado, diferentes amenazas naturales se fueron transformando en peligros socialmente inducidos, estableciendo relaciones interdependientes con otras amenazas de tipo contaminante o de tipo tecnológico. Esto es así porque las poblaciones transforman los recursos naturales (agua, aire, tierra) cuando construyen asentamientos humanos. Pero no son las amenazas el principal problema, podemos hablar de riesgo cuando las amenazas se unen a la vulnerabilidad.

3La vulnerabilidad refiere al conjunto de atributos de un determinado sistema social que disminuyen su capacidad de respuesta frente a situaciones de crisis, expresa entonces la propensión a sufrir daños (Lavell 1996). El riesgo es, en consecuencia, una condición latente o potencial, y su grado depende de la intensidad probable de la amenaza y los niveles de vulnerabilidad existentes. « Amenazas » y « vulnerabilidades » son categorías de una ecuación que puede resultar en desastre cuando se combinan de una forma desequilibrante.

4El análisis histórico permite comprender el modo en que en una determinada sociedad, los actores políticos responsables han tomado en cuenta o ignorado estos aspectos. La vulnerabilidad es la capacidad que tienen los individuos y grupos sociales, para responder, enfrentar, recuperarse y adaptarse ante cualquier estrés externo en su entorno inmediato que afecte su bienestar (Chambers 1989; Watts and Bohle 1993; Adger 2006). Los trabajos de Cutter insisten en los condicionamientos de espacio/lugar. En esos términos, la vulnerabilidad es concebida como riesgo biofísico y también como respuesta social, pero dentro de un área específica. Ésta puede ser un espacio geográfico (población y lugares vulnerables) o un espacio social, que refiere a quién es más vulnerable en ese ámbito geográfico (Cutter 1996).

5Desde la perspectiva de este trabajo, el análisis de la vulnerabilidad institucional es un componente central para entender el rol que juegan las políticas públicas en la generación de condiciones de riesgo, en tanto componentes activos del sistema de catástrofe (Gilbert 2006).

6El presente trabajo se propone realizar un aporte al análisis del fenómeno de las inundaciones en Buenos Aires a partir de herramientas conceptuales propias de la sociología del riesgo, tomando como caso de estudio el desastre ocasionado por las precipitaciones extremas ocurridas en abril de 2013. Nuestra perspectiva pone foco en la vulnerabilidad institucional buscando analizar el modo en que las políticas públicas contribuyen a la construcción del riesgo. Nos interesa dar cuenta del debate público suscitado y analizar el modo en que se movilizan conocimientos y argumentos que expresan diferentes criterios de calificación del riesgo, y determinar qué lugar ocupa el componente institucional en ese proceso de definición social. Como señala Michael Powel, la verdadera cuestión no es saber qué es el riesgo, sino responder a la pregunta: ¿cómo conocemos los riesgos y cuáles con las institucionales sociales y económicas que encarnan ese conocimiento? (Powel 2004, citado en Borras 12).

7Nuestra estrategia metodológica se apoya en el análisis de fuentes secundarias históricas para la descripción de los procesos de mediano plazo que inciden en la construcción del riesgo de inundaciones. Por otro lado, hemos desarrollado una estrategia de abordaje cualitativo para indagar, a través de entrevistas y observaciones participantes, con respecto a los significados que diferentes actores atribuyen a los eventos de inundación y el modo en que califican el riesgo. Nos concentramos en tres grupos de actores: funcionarios a cargo del gobierno de la ciudad, vecinos afectados por la inundación de abril del 2013 y expertos en la materia. Para ello hemos tomado como unidad de análisis dos momentos de debate: la semana del evento y los meses subsiguientes, donde funcionarios del gobierno de la ciudad y vecinos afectados expresaron sus argumentos en diversos medios de comunicación; y, un año después, en la jornada/debate organizada por la Legislatura de la ciudad de Buenos Aires.

8En el primer apartado definimos la vulnerabilidad institucional. En tanto nuestro artículo plantea que la inundación es un suceso emergente que permite identificar aspectos del sistema político-institucional que contribuyen a la generación de condiciones de riesgo, aquí definimos tres dimensiones centrales para el análisis de la vulnerabilidad institucional: la regulación y aplicación de normas de usos del suelo, la inversión pública en construcción y mantenimiento de infraestructuras y la construcción de sistemas de información y alerta temprana.

9En el segundo apartado ofrecemos un punto de partida para analizar la construcción social e histórica del riesgo en Buenos Aires, buscando mostrar de qué manera los procesos de ocupación del suelo han ido generando condiciones de vulnerabilidad física en relación a las inundaciones.

10En el tercer apartado describimos los principales componentes naturales y antrópicos que caracterizan el problema de las inundaciones en Buenos Aires. Aquí ponemos el eje en un factor estrechamente vinculado a las políticas públicas que tiene que ver con las obras hidráulicas y sus efectos problemáticos en relación con la gestión del riesgo hídrico.

11En un cuarto apartado analizamos los debates públicos, la construcción de repertorios de problemas y soluciones que, durante el último año, han sido centrales para la calificación del riesgo en referencia a la inundación de abril del 2013. Nos interesa centrarnos en este evento porque tuvo grandes repercusiones en el debate público. En esos términos, llevamos adelante una descripción y análisis de los discursos y manifestaciones en las que los funcionarios a cargo del gobierno, los expertos y los vecinos afectados, se involucran en un esfuerzo colectivo de definición y manejo de la situación percibida como problemática (Dewey 2004). Aquí desarrollaremos un análisis de las diferentes posiciones planteadas por los actores en audiencias públicas y en declaraciones a la prensa, y cuya lectura permite establecer cómo califican los componentes institucionales del riesgo en referencia a los episodios de abril 2013.

12En el quinto apartado, que obra como conclusión, se propone una recapitulación de los diferentes componentes de la vulnerabilidad institucional que se vuelven visibles durante la inundación. Asimismo buscaremos identificar cuáles son finalmente los conocimientos que se movilizan y quedan inscriptos en términos de la construcción social y política del problema. En síntesis, queremos establecer de qué modo se pone a prueba la decisión e intervención institucional en la gestión del riesgo de inundaciones.

I/Claves para analizar la vulnerabilidad institucional

13Los propietarios del suelo urbano, los promotores inmobiliarios, el gobierno y grupos con influencia política participan de modo diferencial en la construcción social del riesgo y, por lo tanto, en la responsabilidad y afectación frente a los desastres (Herzer y Merlinsky 2009). En este trabajo consideramos que el estado es el actor político central en la gestión del riesgo por su aporte necesario e indispensable a la generación de políticas de desarrollo sustentable. Su aporte es necesario porque la propia lógica de la acumulación capitalista requiere de la oferta de « bienes comunes » que no pueden ser producidos por actores competitivos en el mercado; e indispensable porque se dirige a las generaciones futuras y trata de aspectos y procesos caracterizados sea por ser no-sustituibles, sea por la imposibilidad de su incorporación crematística al mercado (Guimaraes 32)

14En esos términos la vulnerabilidad institucional refiere al debilitamiento de la capacidad del estado en términos de regular las actividades económicas potencialmente riesgosas y la reducción de sus capacidades en el campo de la formulación e implementación de las políticas públicas de manejo del riesgo (Merlinsky 2006). En términos operacionales, y tratándose del análisis de la gestión del riesgo de inundaciones, la vulnerabilidad institucional es la pérdida de capacidad de respuesta por parte del estado en la generación de condiciones de seguridad territorial. En contextos urbanos, implica tomar en consideración la regulación del mercado inmobiliario, el desarrollo de políticas de planificación urbana y ordenamiento territorial. En este trabajo desarrollamos con mayor profundidad tres dimensiones de análisis que consideramos son de suma importancia para la gestión del riesgo de inundaciones.

1/La regulación y aplicación de normas de usos de suelo

15Las inundaciones por eventos meteorológicos suelen ser una de las principales razones de catástrofe cuando se desarrollan en zonas costeras que tienen un acelerado crecimiento urbano. Por esa razón la planificación y regulación de la construcción en los centros urbanos se considera una de las herramientas más eficaces de adaptación (Vigué y Hallegatte 2010).

16En ese sentido la vulnerabilidad institucional refiere a la ausencia de normas de ordenamiento ambiental del territorio o su incumplimiento. Se identifica a partir de la existencia de distintos pisos de legislación en lo que se refiere a las regulaciones sobre el ambiente urbano, con superposiciones entre las normas a nivel nacional, provincial y municipal. Los gobiernos locales pueden bajar los pisos de regulación o practicar excepciones a los códigos de planeamiento urbano para atraer inversiones, eso genera un tipo de urbanismo flexible que deja abierto un espacio de negociación entre la autoridad territorial, los inversionistas y los agentes de desarrollo urbano. Este tipo de gestión deja sin protección a la población en situación de vulnerabilidad económica, pues quienes ocupan los barrios y áreas consolidadas de las ciudades, pueden exportar hacia el exterior de ellas (o hacia áreas segregadas) las externalidades negativas, tanto ambientales, funcionales, como sociales (Sabattini 4).

17Por otra parte, la falta de regulación del mercado inmobiliario puede generar un aumento de la vulnerabilidad física debido a una mayor densificación de las construcciones en áreas inundables, de relleno y/o de baja calidad ambiental. El aumento de las superficies construidas y la densificación del uso del suelo incide entre otros factores en la pérdida de escurrimiento de los suelos (ocasionando mayor vulnerabilidad a las inundaciones) en la disminución de la superficie de espacios verdes y en la obsolescencia de la infraestructura (pluviales, desagües, canales aliviadores de arroyos entubados) que no sigue un proceso de desarrollo acorde a la densificación de población (Clichevsky y Herzer 2000).

2/La inversión pública en construcción y mantenimiento de infraestructuras

18La literatura sobre desastres viene documentando desde hace muchas décadas que el nivel de daño posterior al desastre es inversamente proporcional a los niveles de inversión en materia de infraestructura (Wijkman y Timberlake 1985). En términos amplios estas políticas incluyen tanto las políticas sectoriales de inversión (salud, educación, vivienda, etc.) como aquellos programas destinados a identificar la resistencia de las edificaciones y obras de infraestructura a la variabilidad climática.

19Un punto clave de la vulnerabilidad institucional refiere a la reducción del gasto o a su evolución en un nivel menor al crecimiento poblacional en relación a la construcción y mantenimiento de infraestructura hidráulica y de mantenimiento de las obras de desagües pluviales.

20Por otra parte, la vulnerabilidad institucional también se expresa en la reducción de inversiones en las áreas de la ciudad que son más propensas a sufrir los efectos de los desastres y donde vive la población más desfavorecida económicamente -que por lo tanto, no tiene capacidad económica de recuperación frente al desastre- (Cutter 2003).

21Es importante hacer aquí una nota acerca de la vulnerabilidad sanitaria. La población más vulnerable ya enfrenta un serio déficit de infraestructura en materia de agua y saneamiento. Eso último funciona como un forzante mayor en el riesgo de experimentar daños frente a catástrofes climáticas. Por lo tanto, las inversiones en infraestructura sanitaria para la población de menor renta son políticas activas para prevenir riesgos futuros mayores, pero también para proveer medidas de justicia social en el presente (Merlinsky 2009).

3/La construcción de sistemas de información y alerta temprana

22La evaluación del riesgo es un pre-requisito indispensable para la gestión ambiental del territorio. En lo que refiere a las inundaciones, los sistemas de información meteorológica son esenciales para la planificación de las infraestructuras y para el monitoreo constante en la gestión del riesgo de desastres (PNUD 2007, 29; Mehrotra et al. 5).

23Pero además el acceso a la información es un componente central para garantizar mecanismos de participación en los sistemas integrados de gestión de riesgo. Para ello la información debe cumplir con cuatro condiciones. En primer lugar requiere ser oportuna, es decir que debe estar disponible para los actores sociales con la anticipación necesaria para lograr su difusión, comprensión y discusión allí donde se necesita. En segundo lugar debe ser de calidad, tanto en su contenido riguroso como en su forma, que debe comprensible para quien la requiere. En tercer lugar debe cumplir con el requisito de la accesibilidad, en tanto quienes requieren la información deben tener posibilidad efectiva de acceder a ella. Finalmente la información debe permitir la retro-alimentación, es decir entender que se trata de un proceso interactivo y de doble vía, para facilitar que el usuario sea a su vez generador de nueva información (Wilches Chaux 2007, 61) La vulnerabilidad en este plano está definida por un rasgo de marcada opacidad en la difusión de información por parte del estado y/o en problemas de calidad, oportunidad o retro-alimentación.

II/La construcción social e histórica del riesgo de inundación y los procesos de ocupación del suelo en Buenos Aires

24Buenos Aires es la capital del país, con 2.891.082 de habitantes, la ciudad está localizada en la costa del río de la Plata, un amplio estuario formado por la confluencia de los ríos Paraná y Uruguay, que tiene características únicas, pues permite garantizar a un costo muy bajo, una enorme disponibilidad de agua dulce para consumo humano.

25Una porción considerable de la región metropolitana se encuentra en terrenos bajos entre los 2, 8 y los 5 m. por sobre el nivel del mar, en esas áreas son frecuentes las inundaciones.

26Desde el momento de la fundación de Buenos Aires, la llanura y el río fueron condicionantes básicos del asentamiento humano. La localización industrial tendió a priorizar las cuencas (zonas bajas), mientras que la residencial a buscar las zonas altas (mucho más seguras). Éstas últimas fueron las que se valorizaron en el mercado inmobiliario, generando un proceso en el que, de este modo, ante la falta de políticas de producción de suelo para los sectores populares, la población de menos recursos debió crear su propio hábitat mediante la ocupación de suelos sin infraestructura y expuestos al riesgo ambiental, muchas veces en sitios inundables o en áreas de relleno sanitario e industrial (Clichevsky 2002).

27La ocupación de terrenos bajos de la ciudad ha tenido relación con diferentes períodos de desarrollo económico. Si en el período colonial y en las primeras fases de la independencia como nación en Buenos Aires existía una delimitación clara de funciones entre los distintos niveles del terreno, a partir de la inserción del país en la división internacional del trabajo (1860-1930) y muy especialmente en la fase de sustitución de importaciones (1930-1976) la expansión urbana se fue desarrollando hacia cotas de terreno cada vez menores, generando mayores riesgos de inundación. Esta situación ha respondido a presiones económicas y al amparo de obras de atenuación de crecidas que fueron presentadas como "soluciones definitivas » al problema. Como resultado, los terrenos en los que se han realizado inversiones se valorizaron y poblaron más rápidamente. Más adelante se verían las limitaciones de estas obras: la zona se inunda cada vez más (al aumentar la impermeabilización de la cuenca) y se degrada aceleradamente (Brailovsky 221).

Mapa 1: Crecimiento urbano y territorios inundables en la cuidad autónoma de Buenos Aires

Mapa 1: Crecimiento urbano y territorios inundables en la cuidad autónoma de Buenos Aires

Fuente: Elaborado en base a datos del Plan Urbano Ambiental creado por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2006)

28El efecto que tiene este proceso de urbanización es que, aún si pudieran mitigarse los efectos de la inundación, al ser las obras un factor de atracción, aumenta la proporción de población expuesta a las inundaciones. Esto explica, por ejemplo, que la ciudad tenga una densidad de 140 hab/ha, mientras que en los terrenos de la cuenca del arroyo Maldonado la densidad es de 300 hab/ha (Brailovsky 2010).

29Estos procesos de crecimiento urbano a expensas de las áreas inundables, demuestran la importancia de la dimensión institucional para la gestión ambiental urbana, la que no puede limitarse estrictamente a los límites jurisdiccionales. En la gestión de los recursos hídricos, la incorporación de la cuenca como unidad de análisis, planificación y gestión permite tomar en cuenta las condiciones del medio natural en su interrelación con los procesos sociales que dan lugar a la degradación ambiental (Lavell 1996).

III/ Inundaciones y obras hidráulicas en Buenos Aires

  • 1 La Sudestada es un fenómeno meteorológico común a una extensa región del Río de la Plata. Consiste (...)

30La combinación de las lluvias intensas y las crecidas del río de la Plata producto de las sudestadas1, suele ser el principal factor de inundación de los barrios porteños. Esto ocurre porque las lluvias, por su parte, provocan el desborde de los arroyos que se encuentran canalizados y ocultos bajo calles y avenidas. Por otra parte, las crecidas del Plata, ya sea por sudestada o por aparición de ondas oceánicas, inciden sobre la ribera de la ciudad hasta la cota de 5m, afectando todo el borde costero sobre el Plata y sobre el Riachuelo (Bischoff 53; Viand y Gonzalez 2012).

31En este punto se hace visible un segundo elemento–de carácter antrópico–que tiene incidencia en las frecuentes inundaciones: el entubamiento de los arroyos de la ciudad. Éste data de las ideas higienistas propias del siglo XVIII y XIX y ha modificado la geografía de la región, impidiendo que el agua escurra en casos de fuertes precipitaciones.

32Los arroyos entubados más importantes que surcan a la Ciudad de Buenos Aires son el Ugarteche, Los Terceros, el Vega, el Maldonado y el Medrano. Existen otros de menor importancia, como el Arroyo Cobos o White, el Cildañez, y los arroyuelos emisarios del Riachuelo, conocidos como el Perdriel, el Teuco y el Erézcano (Herrero y Fernández 2008).

33Actualmente los arroyos entubados presentan tres problemas centrales. Por un lado, su saturación -esto implica que el entubado no está preparado para drenar grandes cantidades de agua con rapidez-. En segundo lugar, su obstrucción, producto del exceso de basura acumulada que tapa las bocas de drenado. Y en tercer lugar, su antigüedad, esto es que la red de tuberías para canalizar el agua en el centro de la ciudad fue creada en las décadas de 1930- 1940 como parte de un sistema mixto en donde convergen las aguas pluviales con las cloacales (Viand y González 2012).

34Al indagar en las causas recurrentes de inundación en Buenos Aires, la literatura identifica seis aspectos centrales: a) fuertes lluvias que pueden estar o no combinadas con sudestadas; b) forzantes del cambio climático que producen precipitaciones de mayor intensidad en menores lapsos de tiempo, c) el entubamiento de ríos y arroyos que ha impedido el desagüe natural de las agua, d) la falta de planificación urbana y la especulación inmobiliaria, que ha generado la ocupación de los valles de inundación, e) el desarrollo de obras viales que mejoran las avenidas y calles con capas de asfalto, pero que superan la altura de las veredas e impiden el desagüe desde las calles laterales, f) la densificación urbana en zonas inundables (Barros, Menéndez y Nagy 2005; Menéndez y Re 2005; Camillioni 2008 ; Viand y González 2012)

  • 2 Entrevista realizada a Pablo Canziani para la nota periodística « Las intensas lluvias son consecue (...)

35El Gobierno local ha diseñado e implementado a lo largo de la historia diversas obras hidráulicas en la región (entubados, canalizaciones, terraplenes, defensas) tendientes a evitar las inundaciones (Viand et al. 2013). La manipulación humana de la naturaleza a través, no sólo del entubamiento y la desviación de arroyos y ríos, sino también del relleno de bañados y lagunas, ha desatendido los efectos negativos que estas acciones provocan en el territorio. Como explica Canziani « No sólo hemos perdido fauna y flora autóctona irrecuperables, suelos valiosísimos para la producción de alimentos, sino que hemos invadido cuencas hídricas por donde se escurre el agua de precipitaciones en esta extensa llanura de baja altura sobre el nivel del mar ».2

  • 3 « Tiene más de 15 años el Plan Director contra las inundaciones ». Diario La Nación [en línea]. 03/ (...)

36El gobierno de la ciudad lleva adelante Plan Director de Ordenamiento Hidráulico, diseñado hace quince años, destinado a realizar obras y programas de sistemas de alerta, planes de contingencia y educación ambiental para reducir el riesgo de inundaciones en la ciudad. Las obras suponen la ampliación de la red pluvial y la intervención de las principales cuencas de los arroyos Maldonado, Vega y Medrano. Hasta el momento se ha logrado implementar la obra correspondiente a la cuenca del Maldonado, quedando pendiente las del Vega y el Medrano3.

37Como veremos en el próximo apartado estas obras son objeto de fuertes cuestionamientos por parte de diferentes actores sociales y políticos. Pero no solo eso, como veremos, a partir de la experiencia social en torno a la inundación de 2013 diferentes actores han tenido intervención pública en debates legislativos, medios de comunicación y movilizaciones sociales. Aquí es posible analizar repertorios que hacen referencia a problemas de orden institucional.

IV/ Los debates públicos en torno a la inundación de 2013: claves para analizar la vulnerabilidad institucional

  • 4 De todos los arroyos que atraviesan la ciudad, estos tres fueron los más afectados en las inundacio (...)

38Durante los primeros días del mes de abril, Buenos Aires se vio afectada por intensas precipitaciones, la cantidad de agua que cayó en la Capital fue récord histórico alcanzando los 196.4 mm. acumulados en 24hs. La región más afectada fue la comprendida por las zonas norte y oeste, especialmente los barrios de Villa Urquiza, Parque Chas, Saavedra, Núñez, Belgrano y Palermo, que se encuentran sobre los arroyos entubados Vega, Medrano y Maldonado4, en esa ocasión fueron afectadas 350.000 personas y hubo ocho víctimas fatales.

39La inundación no sólo implicó el ingreso de agua en los hogares, sino que también trajo aparejados otros problemas vinculados a los servicios públicos. La falta de energía eléctrica (que afectó a 300 mil personas) y las fallas del servicio de transporte, lo que impidió el ingreso de asistencia a los lugares afectados, dificultó aún más la situación de las familias. A partir del evento se amplificó el conflicto político entre el Gobierno de la ciudad y el Gobierno Nacional. El Gobierno de la ciudad responsabilizó al Estado Nacional por el retraso de obras en el arroyo Vega, a su vez, cuestionó políticamente al gobierno nacional por demorar cuatro años la firma de la licitación para las obras del arroyo Maldonado, que finalmente fueron realizadas un año antes del episodio del 2013.

  • 5 Han sido utilizadas las siguientes fuentes de datos: observación en la jornada de discusión sobre l (...)

40Las respuestas más inmediatas de los vecinos afectados fueron la respuesta a la emergencia a través de redes comunitarias. En una segunda instancia, se generaron diferentes espacios de organización (comités de inundados) que se transformaron en ámbitos de cuestionamiento y de planteamiento de demandas al estado local. A continuación se presenta un análisis de testimonios registrados mediante observación participante, extraídos de documentos que registran foros de debate, entrevistas y declaraciones en medios de comunicación5, principalmente nos centramos en el estudio de dos momentos de discusión.

41En primer lugar, estudiamos el debate suscitado en los medios de comunicación (radio, televisión e internet) en el momento de la tragedia (abril del 2013), particularmente estudiamos las ruedas de prensa dadas por funcionarios públicos a cargo del gobierno como la Vice-jefa y el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma, así como los blogs y las protestas creadas por los vecinos afectados por la inundación. En segundo lugar, analizamos el foro de debate que organizó la Legislatura de la ciudad de Buenos Aires a un año de los eventos de abril del 2013, allí participaron expertos, funcionarios a cargo del gobierno y representantes de las comunas barriales de la ciudad, para discutir sobre las consecuencias de la inundación, sus principales causas y posibles mitigaciones. Estudiamos los argumentos de tres tipos de actores: los funcionarios del gobierno, los expertos y en tercer lugar, los vecinos afectados. Analizaremos las interpretaciones acerca de las causas de la inundación, la atribución de responsabilidad y la definición del problema y sus posibles soluciones. Nos interesa mostrar de qué modo se utilizan los argumentos referidos al componente institucional.

1/ Los argumentos de los funcionarios a cargo del gobierno: el evento extraordinario

  • 6 Entrevista radial realizada por Victor Hugo Morales a María Eugenia Vidal para Radio Continental [e (...)

42Al analizar los discursos de la Vice-jefa de Gobierno, Eugenia Vidal, y el Jefe de Gobierno de la ciudad de Buenos Aires, Mauricio Macri durante los acontecimientos de abril, se observa que ambos enfatizan en el carácter « extraordinario » de las lluvias como principal factor causal de las inundaciones. De este modo, justifican el hecho al decir que « la de abril fue una lluvia para la cual ningún sistema hidráulico se encuentra preparado para escurrir rápidamente » (Vidal, entrevista radial, 05/04/2013,6), lo que explicaría las inundaciones en los barrios del noroeste de la ciudad.

43Asimismo, el priorizar la magnitud de la precipitación como principal causa explicativa de la inundación, supone indirectamente quitarle importancia a otros problemas de la ciudad que intervienen en el escurrimiento de las aguas. De este modo, en palabras de la Vice-jefa de Gobierno: « uno puede tener empedrado en toda la ciudad, sumideros limpios, pero aún así con estos niveles de intensidad no alcanzaría en resolver el problema » (Vidal, ibídem, 2013).

44A partir de esta interpretación sobre las causas de la inundación, la única solución posible que advierten es la construcción de grandes obras de infraestructura que permitan responder adecuadamente al incremento de eventos extremos. Siguiendo el argumento de la Vice-jefa de Gobierno: « frente a la magnitud de lluvias que tuvo esta semana Buenos Aires, no hay otra manera de resolver estructuralmente el problema que no sea a través de la obra... Esto solamente se va a resolver haciendo la obra del Arroyo Medrano, así como la inundación del Arroyo Vega se va a resolver con la obra del Vega. Esa es la verdad » (Vidal, ibídem, 2013)

  • 7 Conferencia de prensa realizada por Mauricio Macri [en línea]. 02/04/2013. Disponible en: <https:// (...)

45Sin embargo, para que el Gobierno de la ciudad pueda realizar las obras, es necesario que previamente el Estado Nacional acepte la licitación y autorice el otorgamiento de los fondos, de modo que la construcción de tal obra queda supeditada a los conflictos políticos internos entre la ciudad y el Estado Nacional. En palabras del Jefe de Gobierno « el Gobierno Nacional es el responsable de que esa obra no se haga, porque la misma estaba licitada hace más de 4 años y no recibimos la autorización de financiamiento del Brasil » (Macri, Conferencia de prensa, 02/04/20137).

  • 8 Conferencia de prensa realizada por Mauricio Macri [en línea]. 03/04/2013. Disponible en: <http://w (...)

46Un elemento adicional que funciona como refuerzo a esta definición de lo extraordinario como un asunto que no puede ser tratado por el campo de las políticas públicas incluye la referencia al cambio climático como un proceso irreversible, como expresa el Jefe de Gobierno: « las inundaciones vinieron para quedarse y no se van a ir, estas lluvias violentas se están repitiendo producto del cambio climático y hay que hacer las obras, los planes hidráulicos hay que ponerlos en marcha definitivamente » (Macri, Conferencia de prensa, 03/04/20138)

2/ Los argumentos de los vecinos afectados: reclamos de participación para una gestión integral del riesgo

47Los vecinos afectados integran colectivos barriales representativos de las zonas más afectadas por la inundación, entre los que han tenido mayor influencia en el debate público se destacan: la Asamblea del barrio de Saavedra, los Vecinos inundados de Villa Pueyrredón, la Asamblea de Vecinos Inundados Autoconvocados de Villa Devoto, Asamblea de Vecinos Unidos por Inundaciones de Villa Urquiza, Inundados del Barrio Parque Chas, Vecinos del Maldonado, Vecinos de Liniers Norte, y la Asamblea de Vecinos Autoconvocados de Villa Maipú. Los ciudadanos que integran estos grupos, cuestionan la idea del Gobierno de que las grandes obras resuelven definitivamente el problema de las inundaciones. Por el contrario, en particular los que habitan en la cuenca del Vega o del Maldonado, cuestionan el éxito y la funcionalidad de este tipo de obras, mostrando que aún en aquellos lugares donde se realizaron las nuevas infraestructuras, siguen existiendo zonas inundadas.

  • 9 Vecino afectado miembro del Blog "Habitantes del arroyo Maldonado" [en línea]. 8/06/2013. Disponibl (...)

48Lo interesante es que sus argumentos fueron construyéndose de manera colectiva a partir de los episodios de inundación. Comenzaron así a organizarse e informarse sobre las zonas de riesgo hídrico, a buscar y solidarizar los videos, fotos y mapas de inundación para poder así construir una crítica del modo en que las autoridades determinan y clasifican las áreas de inundación, sin tomar en consideración la participación y opinión de los vecinos de esos barrios. En palabras de uno de los miembros de los habitantes del arroyo Maldonado, « las cifras que se difunden en los medios de comunicación más masivos están en concordancia con las cifras oficiales, pero éstas difieren bastante de lo que realmente pasó » (Vecino afectado, Blog « Habitantes del Arroyo Maldonado » 18/06/20139). Esto supone el desfasaje entre lo que se dice y lo que efectivamente sucedió. En este grupo se encuentran también los comuneros (delegados de las comunas) que participan de los espacios formales de diálogo, como por ejemplo la reunión del reciente Comité de Emergencia sobre las inundaciones. Durante los meses posteriores a la inundación los vecinos afectados reunidos en asambleas u organizaciones, han reclamado por los daños producidos y por la necesidad de soluciones para el futuro. Sin embargo, su actividad no se ha limitado a la protesta, en todo este tiempo han trazado importantes redes para informarse sobre la problemática y para monitorear y supervisar las acciones llevadas adelante por el gobierno local (o seguir reclamando las políticas inexistentes).

3/ Los argumentos de los expertos: ordenamiento territorial y la regulación en el uso del suelo urbano

49Es importante resaltar que ciertos aspectos de la construcción del riesgo tienen lugar en arenas dominadas por comunidades de profesionales especializados (ingenieros, médicos, abogados, meteorólogos, políticos profesionales, etc.) (Hilgartner 52). Los especialistas cuyos testimonios analizamos aquí no son académicos en el sentido tradicional. Denominados por Palmlund (1992) como « investigadores del riesgo », son profesionales que traspasan los círculos de especialización para incorporase en el debate público en foros y diversas publicaciones en medios de comunicación alternativos y también masivos. En tanto expertos, cuentan con autoridad científica, en ese sentido, su rol en la definición de los problemas tiene grandes implicancias para la definición colectiva del riesgo. En este artículo consideramos el punto de vista de dos de ellos: un especialista en historia ambiental y una ingeniera hídrica; es importante destacar que sus escritos y presentaciones en foros de debate público han tenido una repercusión significativa en los medios de comunicación.

  • 10 Conferencia titulada "las inundaciones no tienen solución" y dictada por A. Brailovsky para El diar (...)

50En referencia al análisis del problema de las inundaciones, ambos señalan que el principal problema es la falta de planificación urbana que regule los usos del suelo, denunciando a su vez la especulación inmobiliaria y la falta de un enfoque que tome en cuenta la vulnerabilidad o el riesgo. Esto significa que en Buenos Aires, la construcción ha avanzado « incluso en aquellos terrenos que han sido definidos como zonas inundables. La misma tormenta que 20 años atrás no nos inundaba, hoy nos inunda. Entubamos los arroyos y de esta manera invisibilizamos el riesgo, creando una falsa sensación de seguridad a los vecinos. Muchos de los vecinos del área metropolitana ni siquiera saben que viven sobre cauces y valles de inundación de arroyos. » (Brailovsky, Conferencia Diario TEA, 11/04/ 201310).

  • 11 Participación de Eva Koutovits en la Jornada "Buenos Aires: a un año de las inundaciones", organiza (...)

51A su vez, y a diferencia del argumento de los funcionarios a cargo del gobierno, para los expertos la inundación no sólo responde a la existencia de un evento extraordinario. Como dice Koutovits (Jornada en la Legislatura, 26/03/1411) « para poder diseñar obras de infraestructura y desarrollar los Planes de Contingencia es importante contar con estadísticas de tormentas actualizadas ». Se requiere contar con un Sistema de Alerta Temprano, que permita anticipar acciones (Koutovits 2014). En su opinión, también es necesario desarrollar un programa sistemático de mantenimiento y limpieza de sumideros; la « articulación entre políticas de planeamiento urbano, políticas de manejo de residuos urbanos y programas de concientización ciudadana; y un planteo integral a nivel de cuenca » (Koutovits 2014) que permita comprender las interrelaciones que existen entre las precipitaciones y los cauces de agua.

52Estos expertos plantean la calificación estructural del problema en su carácter socio-ambiental, lo que implica que no va a desaparecer, aunque sí puede reducirse de manera considerable. Al analizar detalladamente cuáles son las obras que se precisan hacer y en qué lugares, plantean que: « obras así requieren de acuerdos entre las distintas jurisdicciones para hacer inversiones compatibles y gestionarlas en forma conjunta. Porque las inundaciones no tienen solución, pero sí paliativos interesantes que pueden hacerse solamente con acuerdo interjurisdiccional » (Brailovsky, Conferencia Diario TEA, 11/04/ 2013).

53Finalmente, estos expertos plantean que es necesario cambiar la normativa vigente, para impedir la construir en las zonas de riesgo, poner restricciones y plantear adaptaciones de las viviendas: « vamos a tener que aprender a convivir con las inundaciones. También hay que terminar ya con los garajes subterráneos, y entrenar a la población para que en una emergencia sepa qué hacer, discutir cómo se va a organizar la respuesta » (Brailovsky 2013).

Conclusiones

54Como hemos visto a lo largo del trabajo, las inundaciones en la ciudad de Buenos Aires se producen por lluvia, desbordes y sudestadas, pero también debido a la existencia de actividades urbanas en zonas que siempre fueron inundables. Esto no sólo afecta a los sectores más vulnerables que históricamente se han asentado en territorios ambientalmente degradados, sino también a los sectores de clases medias y altas que han optado por vivir en zonas inundables « reparadas » por un mercado inmobiliario dispuesto a modificar la propia naturaleza de los suelos, en pos de valorar nuevos suelos en la ciudad.

55En este proceso de carácter histórico, las elites políticas, técnicas y económicas han jugado un papel central pues han generado condiciones para la invisibilización de los arroyos y cauces de los ríos que atraviesan la ciudad, tradición que se remonta a las ideas higienistas del siglo XVIII y XIX. Es esta modificación del comportamiento del sistema hídrico lo que dificulta el escurrimiento de las aguas en caso de fuertes precipitaciones.

56En este trabajo privilegiamos el análisis de la vulnerabilidad institucional porque entendemos que el estado es el actor político central en la gestión del riesgo por su rol en la oferta de « bienes comunes » y por su papel central en la preservación de procesos caracterizados no-sustituibles (por ejemplo la conservación de ecosistemas o del ciclo hidrológico) y/o que no pueden incorporarse crematísticamente al mercado.

57Tomando en cuenta las tres dimensiones de la vulnerabilidad institucional que aquí hemos analizado, en lo que refiere al primer aspecto, es decir la regulación y aplicación de normas de usos del suelo, hemos podido ver que la falta de aplicación de estas normas alienta la especulación inmobiliaria en sitios inundables, lo que, a su vez, ha ido generando una mayor presión poblacional sobre las áreas de riesgo hídrico. Aquí el problema mayor no es la falta de normas sino su bajo nivel de aplicación y, en particular la concesión de exenciones a la norma (permisos excepcionales de construcción). La ausencia de una planificación urbana que contemple la gestión del riesgo de inundaciones, no permite asignar valor a una de las herramientas fundamentales de este encuadre que son las políticas de regulación del uso del suelo.

58Por otro lado y en lo que refiere a la vulnerabilidad con respecto a la inversión pública en construcción y mantenimiento de infraestructuras, lo más remarcable de nuestro análisis es constatar que, a lo largo de la historia, las principales medidas implementadas para hacer frente a las inundaciones se concentran en obras como entubamientos, canalizaciones, terraplenes y defensas, medidas que buscan desviar, retener o modificar los cursos de agua. El énfasis en este tipo de medidas muestra un desconocimiento acerca de la gestión integrada de cuencas hídricas. Pero además, como hemos visto, tienen un efecto contraproducente en el mediano plazo. Si a eso le sumamos que hay problemas de financiamiento y conflictos interjurisdiccionales con el gobierno nacional que llevan a atrasos en la ejecución de las obras, lo que podemos ver es que cada inundación genera una amplificación del debate en términos de responsabilidades compartidas tanto en la inversión como en el mantenimiento de las obras existentes.

59Esto nos lleva al tercer componente de la vulnerabilidad institucional que aquí hemos analizado. Precisamente, en un enfoque de gestión integrada del riesgo, la construcción de sistemas de información y alerta temprana es imprescindible porque permite definir prioridades en la implementación de medidas estructurales. Aquí son importantes las líneas de base y seguimiento de los datos, un ejemplo elocuente es que en este trabajo no pudimos completar una serie histórica de los anegamientos discriminados por barrio de la ciudad a pesar de haber solicitado la información a diferentes organismos. Pero además, de un modo general, los sistemas de información son indispensables para desagregar espacialmente cuáles son los sectores, grupos sociales o barrios más vulnerables y también tomar en cuenta la distribución de la vulnerabilidad de acuerdo al género, edad, y riqueza, aspectos todos que han sido señalados en la literatura internacional.

60Como hemos podido ver, los actores sociales (funcionarios a cargo del gobierno, vecinos afectados y expertos) ponen el énfasis en diferentes componentes de la vulnerabilidad institucional, cuando describen, analizan y califican el riesgo de inundación.

61Los funcionarios a cargo del gobierno definen las causas del fenómeno atribuyendo su origen a eventos extraordinarios, imputables a causas climáticas. En el diagnóstico que realizan, si los escenarios climáticos han cambiado, será necesario entonces redoblar el nivel de inversión en obras para adaptarse a la nueva situación. De esa manera, la responsabilidad queda diluida en una serie de atrasos históricos en el financiamiento generados por conflictos interjurisdicionales y la consecuencia es que pasa a ser responsabilidad política compartida (o incluso delegada) en el gobierno nacional. Todo esto va construyendo una visión institucional que prioriza la inversión física y las construcciones por sobre las medidas no estructurales. Una visión que sólo se focaliza en el desastre, desconociendo que éste es solo un momento del ciclo, hay otro momento importante que es la prevención y que debe formar parte de la gestión.

62Desde la perspectiva de los vecinos afectados se puede observar que hay un punto de inflexión en la consideración del problema. En tanto estos ciudadanos realizan sus propias investigaciones, elaboran argumentos comunes, buscan información y señalan los vacíos existentes en referencia a la identificación de escenarios de riesgo, sus actividades contribuyen a ampliar el debate público sobre estos temas. En particular, es destacable un tipo de activismo que pone el eje en el reclamo al poder legislativo y en la construcción de escenarios para una política de incidencia sobre las políticas públicas. Lo que aquí se puede observar es que la definición del fenómeno pasa a ser esencialmente política y que el reclamo central es la inclusión de la participación vecinal en la gestión del riesgo. El punto central de la discusión gira en torno al acceso efectivo a la información y a las condiciones que definen la calidad de los datos, la anticipación con la que son puestos en disponibilidad y la posibilidad de establecer retroalimentaciones entre el conocimiento que producen los colectivos con sus investigaciones y la información que publica el estado local en referencia a los mapas de riesgo.

63En cuanto al rol de los expertos, ya hemos señalado que se trata de un tipo particular de actores que están ubicados en espacios de investigación « en plein air ». Siguiendo la definición de Callon, Lascoumes y Barthe (2001), son actores que llevan adelante un modo de construcción de conocimiento que constituye un colectivo de trabajo híbrido en alianza con los grupos de afectados. Sus argumentos le dan importancia central a la gestión de cuencas, tomando en cuenta la preservación del recurso, lo que requiere una política activa de regulación del mercado inmobiliario. Es de destacar además que estos argumentos contribuyen a mostrar el carácter histórico del proceso, por el hecho de estar en el campo académico y también haber participado en ámbitos de gestión pública, son estos actores quienes conservan información que permite reconstruir series históricas de datos (un material muy valioso en manos de los colectivos afectados).

64Si, desde el punto de vista sociológico, el riesgo es una calificación que apunta a reducir las incertidumbres concernientes a un fenómeno buscando volverlas controlables, es en la situación de desastre y, especialmente cuando ésta se vuelve un acontecimiento político, cuando los analistas sociales podemos ver de qué modo se pone a prueba la acción u omisión de las políticas públicas.

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Notes

1 La Sudestada es un fenómeno meteorológico común a una extensa región del Río de la Plata. Consiste en una rápida rotación de vientos fríos del sur al cuadrante del sudeste, que satura las masas de aire polar con humedad oceánica. Si el viento se mantiene durante varios días y, dado que el eje del Río de la Plata es coincidente con la dirección del viento, el arrastre del viento sobre las aguas del río interfiere con el normal desagüe del Río de la Plata, lo que produce el aumento del nivel del mismo sobre la costa argentina y dificulta el drenaje de cauces menores. Esta situación se agrava si en el Río de la Plata Exterior: se producen mareas anormales.

2 Entrevista realizada a Pablo Canziani para la nota periodística « Las intensas lluvias son consecuencia del cambio climático ». Diario La Nación [en línea]. 06/04/2013. Disponible en <http://www.lanacion.com.ar/1570246-las-intensas-lluvias-son-consecuencia-del-cambio-climatico>.

3 « Tiene más de 15 años el Plan Director contra las inundaciones ». Diario La Nación [en línea]. 03/04/2013. Disponible en <http://www.lanacion.com.ar/1568977-tiene-mas-de-15-anos-el-plan-director-contra-las-inundaciones>.

4 De todos los arroyos que atraviesan la ciudad, estos tres fueron los más afectados en las inundaciones de abril del 2013, especialmente el Arroyo Vega y el Medrano que aún no cuentan con nuevos aliviadores como sí lo hace el Maldonado.

5 Han sido utilizadas las siguientes fuentes de datos: observación en la jornada de discusión sobre las inundaciones del mes de abril en la Legislatura Porteña (26 de Marzo del 2014); entrevistas en los medios de comunicación realizadas a expertos en la materia de inundaciones en Buenos Aires (sea en espacio radial, como en periódicos), hemos consultado los sitios webs de vecinos afectados y hemos revisado los reportajes televisivos a los funcionarios a cargo de áreas de gobierno en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires)

6 Entrevista radial realizada por Victor Hugo Morales a María Eugenia Vidal para Radio Continental [en línea]. 05/04/2013. Disponible en <https://www.youtube.com/watch?v=YaIwXI_qLss>. (Revisado el día 25/05/2014)

7 Conferencia de prensa realizada por Mauricio Macri [en línea]. 02/04/2013. Disponible en: <https://www.youtube.com/watch?v=BksjU-fsHOs>.

8 Conferencia de prensa realizada por Mauricio Macri [en línea]. 03/04/2013. Disponible en: <http://www.perfil.com/politica/Macri-Las-inundaciones-vinieron-para-quedarse-y-no-se-van-a-ir-20130403-0012.html>.

9 Vecino afectado miembro del Blog "Habitantes del arroyo Maldonado" [en línea]. 8/06/2013. Disponible en: <http://habitantesdelarroyomaldonado.blogspot.com.ar/>. (Revisado el día 25/05/2014).

10 Conferencia titulada "las inundaciones no tienen solución" y dictada por A. Brailovsky para El diario de TEA [en línea]. 11/04/2013. Disponible en <http://www.diariopublicable.com/sociedad/997-elio-brailovsky--las-inundaciones-no-tienen-solucion.html>.

11 Participación de Eva Koutovits en la Jornada "Buenos Aires: a un año de las inundaciones", organizada en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires. 26/03/2014.

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Table des illustrations

Titre Mapa 1: Crecimiento urbano y territorios inundables en la cuidad autónoma de Buenos Aires
Légende Fuente: Elaborado en base a datos del Plan Urbano Ambiental creado por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2006)
URL http://orda.revues.org/docannexe/image/1885/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 1,3M
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Pour citer cet article

Référence électronique

María Gabriela Merlinsky et Melina Ayelén Tobias, « Inundaciones en Buenos Aires. ¿Cómo analizar el componente institucional en la construcción social del riesgo?  », L'Ordinaire des Amériques [En ligne], 218 | 2015, mis en ligne le 05 juillet 2015, consulté le 22 août 2017. URL : http://orda.revues.org/1885 ; DOI : 10.4000/orda.1885

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Auteurs

María Gabriela Merlinsky

Institut de Recherche Gino Germani, Faculté de Sciences Sociales, Université de Buenos Aires. merlinsk@retina.ar

Melina Ayelén Tobias

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