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Les innovations sociales et leurs acteurs

Nueva agenda de derechos en el Uruguay: los procesos de reconocimiento y sus actores

Nouvel agenda de droits en Uruguay : les processus de reconnaissance et leurs acteurs
The New Rights Agenda in Uruguay: actors and recognition processes
Nova agenda de direitos no Uruguai: os processos de reconhecimento e seus atores
Mariana González Guyer

Résumés

L’Uruguay est un petit pays du sud de l’Amérique Latine avec à peine plus de trois millions d’habitants, qui s’est à nouveau fait remarquer pendant les dernières années sur l’échiquier mondial par une législation « d’avant-garde ». Trois lois ont en effet été adoptées sur une courte période de temps (2012-2013) et ont surpris au niveau régional et international : l’interruption volontaire de grossesse, le mariage pour tous et la régulation du cannabis par l’Etat. Elles s’ajoutent à ce qu’on appelle le “nouvel agenda de droits”. L’article décrit chacune de ces lois et s’intéresse au processus par lequel est passée chacune de ces initiatives. Il identifie les acteurs sociaux et politiques qui les ont soutenues ou qui s’y sont opposés. Il présente les arguments utilisés et les discours déployés, ainsi que les aspects socialement novateurs qui se manifestent à travers chacune d’entre elles en matière d’attentes, de besoins et de droits en présence.

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Texte intégral

Introducción

1Uruguay se destacó a inicios del Siglo XX como un país “de avanzada” en aspectos sociales, que le valieron el mito de “la Suiza de América”. Procesó tempranamente una notable extensión de derechos económicos, sociales y políticos: derecho al divorcio, limitación de la jornada laboral en ocho horas, abolición de la pena de muerte, supresión de la enseñanza religiosa, voto de las mujeres, supresión de la enseñanza religiosa en las escuelas públicas, constituyen ejemplos de una legislación “de avanzada” y de políticas anticipatorias que se adelantaron, en muchos casos, a las demandas sociales. Este proceso le implicó al estado enfrentar fuertes oposiciones y conflictos con la Iglesia Católica, terratenientes y otros grupos de poder. Destacamos esta característica temprana dado que entendemos que “la historia importa” y que las trazas de país de avanzada de comienzos del siglo pasado deben ser consideradas a la hora de analizar la aprobación de una normativa que integra la nueva agenda de derechos en los albores del siglo XXI.

2Ambos períodos, caracterizados por fuertes impulsos innovadores tienen, además, otros paralelismos: han sido momentos prósperos de la economía uruguaya; han contado con presidentes carismáticos y con la presencia de fuerzas sociales, políticas y culturales que desafiaron algunos de los valores y las costumbres prevalentes de la moralidad burguesa (Aguiar, Arocena 2014).

3El quiebre democrático que sufrió el país (1973-1985) marcó al sistema político y a la sociedad en su conjunto. El posterior proceso de tránsito hacia la democracia, que se dio en un contexto de fuerte crisis económica, estuvo caracterizado por notorios componentes de restauración que prevalecieron sobre los de renovación. Sin embargo, surgen diversos actores en la escena con formas organizativas y demandas novedosas que serían protagonistas de nuevas luchas (Bruera y González 1997, 83): muchas de ellas cristalizarían varias décadas después del regreso de la democracia.

4El presente artículo tiene como objetivo ilustrar el proceso que llevó en Uruguay a la aprobación de tres leyes que avanzan en el reconocimiento de derechos vinculados a tres poblaciones discriminadas: las mujeres, las personas LGTB (lesbianas, gays, transexuales, bisexuales), y los jóvenes consumidores de drogas ilegales (marihuana en este caso). Desde un abordaje que procura detenerse en el proceso de institucionalización de temas que estuvieron por fuera de la agenda política, se analizan los actores sociales que promueven nuevas demandas, y los discursos -aliados y opositores- que interpretan las necesidades y operan en la entrada de nuevos temas en la política. Se basa en bibliografía sobre el tema (vinculada a movimientos sociales, feminismo y a trabajos producidos en el país), pero también en el conocimiento empírico sobre los fenómenos analizados a partir de trabajos desarrollados por la autora en su campo profesional.

I/ Apuntes sobre el marco de análisis

5La aprobación de leyes que incorporan nuevos temas a la agenda pública supone procesos, más o menos complejos, de institucionalización, que deben atravesar para logar ser reconocidos y tomados por diversos actores como posibles materias de legislación y políticas. Este proceso, de construcción de políticas públicas, implica la selección de problemas para su integración en la “agenda” pública, política o gubernamental en un momento determinado:

La formación de agenda hace referencia al proceso de toma de decisiones a través del cual la sociedad define qué problemas prioriza y cómo ciertos asuntos llegan a llamar la atención de los actores políticos y terminan convirtiéndose en posibles temas a ser resueltos a través de una política pública. La capacidad de atención del gobierno es necesariamente limitada (…). Por ello existe una competencia feroz entre los actores sociales y políticos para definir qué temas entran y en qué orden de prioridad lo hacen, que es otro punto clave (Johnson, Rocha y Schenk 2015, 11).

6Algunos temas lograron, en las últimas décadas, entrar en la agenda pública y traducirse en políticas y normativas. Para ello debieron transitar por diferentes estadios a efectos de transformarse en objeto de la intervención estatal; este proceso está lejos de ser lineal en tanto depende de las capacidades de presión de los diferentes grupos y actores, y su capacidad de interpretar y elaborar discursos sobre las necesidades de las personas, para validarlas como un tema político. Nancy Fraser (1991) discute el pasaje de las necesidades de las personas al discurso sobre las necesidades, los derechos y los intereses en los estados de bienestar en el capitalismo tardío:

(…) el discurso de las necesidades se presenta como un espacio en contienda, donde los grupos con recursos discursivos (y no discursivos) desiguales compiten por establecer como hegemónicas sus interpretaciones sobre lo que son las legítimas necesidades sociales. Los grupos dominantes articulan sus interpretaciones con la intención de excluir, desarmar y/o cooptar las contra- interpretaciones. Por otra parte, los grupos subordinados o de oposición articulan su interpretación de las necesidades con la intención de cuestionar, subsistir y/o modificar las interpretaciones dominantes (Fraser 1991, 11).

7La autora identifica tres momentos principales: la lucha por establecer o negar el estatuto político de una necesidad, la lucha por la interpretación de la necesidad, y la lucha por la satisfacción de la necesidad o por impedirla. Entiende que dado que nuestras sociedades patriarcales están dominadas por lo masculino, normalmente se define lo que es “político” contrastándolo con lo que es “doméstico” o “personal”. Las instituciones familiares despolitizan ciertas cuestiones al volverlas personales o familiares, las proyectan como temas privados o domésticos, o como asuntos personales o familiares, en clara distinción con los temas públicos y políticos (Fraser 1991, 14). El pasaje de estas necesidades a tema político, que Fraser denomina como “necesidades fugitivas”, es una cara de la creciente permeabilidad de la institución doméstica y de su incapacidad para despolitizar ciertos temas.

8Distingue tres tipos de discursos sobre estas “necesidades fugitivas” una vez que logran salir del ámbito doméstico: en primer lugar, están las formas opositoras del discurso que surgen cuando las necesidades se politizan “desde abajo” y que contribuyen a la cristalización de nuevas identidades sociales de los grupos subordinados; en segundo lugar, lo que denomina los discursos de la “reprivatización” que aparecen como respuesta a los primeros y procuran reencaminar las necesidades hacia el ámbito del que, consideran, no deberían haber salido; y el tercer discurso es el de los “expertos” que vinculan a los movimientos sociales con el estado: traducen las “necesidades fugitivas” en objetos de una potencial intervención estatal (Fraser 1991, 20).

9Lo cierto es que los límites entre las esferas pública y privada se tornan más permeables, a la vez que dicha división resulta cuestionada. Diferentes autoras en América Latina que han colocado en debate el tema de la democracia y género, han interrogando las dicotomías clásicas entre lo privado y lo público, extendiendo también ‑ y en un sentido inverso al que plantea Fraser ‑ la noción de democracia al interior de las familias y a la vida privada (Barreiro y Torres 2010, 21). También, han llevado a la esfera pública temas como la violencia ‑ posiblemente uno de los más paradigmáticos en lo que hace a la transformación de un tema privado e íntimo ‑ en un tema social y político.

10Como expresa Nussbaum (2003), la influencia de la distinción conceptual rígida entre las esferas pública y privada, ha llevado a desconocer las aspiraciones y actividades de las mujeres, subsumiéndolas, en muchos casos, a su rol en la familia. Por otro lado, la familia es una esfera que se ve afectada por las leyes y las políticas, a la vez que la esfera pública refleja también la división sexual del trabajo en los hogares y el sistema de género (Nussbaum 2003, 2):

(…) las necesidades se politizan cuando, por ejemplo, las mujeres, los obreros y las minorías étnicas cuestionan las identidades y los roles subordinados así como las interpretaciones tradicionales, reificadas y desventajosas, que se les asignaban previamente o que ellos mismos asumían. Cuando se insiste en hablar públicamente de las hasta entonces necesidades despolitizadas, cuando se exige reclamar para estas necesidades el estatus de temas políticos, legítimos, las personas y grupos demandantes hacen varias cosas simultáneamente. Primero, cuestionan los límites establecidos que separan lo “político” de lo “económico” y lo “doméstico”. Segundo, ofrecen interpretaciones alternativas de sus necesidades incrustadas en cadenas alternativas de relaciones causales. Tercero, crean nuevos públicos para los discursos desde los cuales tratan de diseminar interpretaciones de sus necesidades a lo largo de un amplio espectro de públicos de estos discursos. Finalmente, cuestionan, modifican y/o desplazan elementos hegemónicos de los medios de interpretación y comunicación: inventan nuevas formas de discurso para interpretar sus necesidades (Fraser 1991, 20‑21).

11En este proceso conflictivo de entrada en la agenda, el factor generacional también puede tener una influencia importante. El mismo explica la emergencia en el escenario de nuevos actores, con formas de expresión diferentes, con ejes de identificación que, en muchos casos, se construyen afectivamente y generan alianzas con otros actores sociales tradicionales. En la medida que nuestras sociedades ya no están organizadas en un modelo único a través de las grandes instituciones clásicas, surgen nuevas formas de solidaridad que se nuclean en torno a diferentes ejes de unión e identificación.

II/ Los procesos de maduración para una legislación “de avanzada”

12Las desigualdades económicas reclaman justicia distributiva para corregir y/o mitigar la marginación económica, la explotación, la privación de bienes y servicios indispensables. Las injusticias culturales o simbólicas, que están arraigadas en los patrones sociales de representación, interpretación y comunicación, requieren políticas de reconocimiento para revertir el irrespeto, la opresión, la discriminación. Implican también cambios culturales y simbólicos. Como señala Fraser (1997), es posible distinguir analíticamente ambas concepciones de injusticia, que son diferentes, pero no opuestas, y que, en la práctica y en la vida de las personas, se entrecruzan.

13Las iniciativas que analiza este trabajo tienen como objeto derechos y refieren a grupos sociales que han sido discriminados y/o estigmatizados por diferentes motivos: las mujeres y sus derechos sexuales y reproductivos; la población LGTB con una sexualidad despreciada y devaluada; y los consumidores de drogas que han sido históricamente patologizados. Se trata de demandas que están ligadas al reconocimiento, y los actores que las promueven colocan el énfasis en este aspecto y en el ejercicio de derechos sociales y culturales. Sin embargo, en las leyes analizadas, las desigualdades económicas se integran al discurso y a las argumentaciones. Diferentes actores articulan esta última dimensión, que aparece con fuerza en los discursos sobre el aborto, los derechos de la población LGTB, y por la legalización de la marihuana.

14El debate de temáticas vinculadas a los derechos de las mujeres, de los afrodescendientes, la diversidad sexual, el medio ambiente, entre otras, comienza a aparecer en el escenario público uruguayo con la recuperación democrática, a mediados de los ´80, de la mano de actores sociales que quiebran con la lógica político-partidaria que ha caracterizado al país. Nos interesa destacar el papel de las organizaciones de mujeres y feministas que, con integración social y política diversa, comienzan a generar espacios y a colocar diferentes temas como la violencia doméstica, el lugar de las mujeres en la política y la toma de decisiones, el aborto, como reivindicaciones. A partir de la década de los noventa, surgen organizaciones que se especializan en temas específicos de la agenda de género, se desarrollan redes de articulación a nivel nacional y regional, y ganan vinculación con otros actores y demandas. Varias de estas organizaciones logran un grado de institucionalización que las legitima en el campo de la política (Johnson 2011, 248).

15Otro movimiento, que fue ganando visibilidad, aunque más tardíamente, es el de la diversidad sexual. Los actores sociales que suman a este movimiento tienen experiencias similares relacionadas con la discriminación, el estigma, el rechazo y la violencia. Comparten con las organizaciones feministas el discurso sobre la re-conceptualización del cuerpo y la sexualidad en su dimensión política, transformando temas considerados “privados” y “de la intimidad” en temas públicos. Las alianzas entre ambos movimientos, sin embargo, no serán inmediatas.

16La incorporación de los jóvenes se realiza paulatinamente. A la salida de la dictadura, diferentes sectores juveniles comienzan a movilizarse en torno a manifestaciones culturales, constituyendo áreas de igualdad que sirven como base a identidades, de tipo generacional, que difieren de los clásicos movimientos estudiantiles (González 1989). A fines de los 80, se puede identificar el movimiento juvenil contra la represión policial y, hacia los 90, va a convocar el tema de la legalización de las drogas.

17En la primera década del Siglo XXI, y en el marco de la discusión de las leyes que nos ocupan, comenzarán a consolidarse alianzas significativas y estratégicas entre los tres movimientos: los grupos juveniles, el movimiento de mujeres y el de diversidad sexual. La movilización de los/as jóvenes aportó formas diferentes de manifestarse, campañas novedosas, la utilización de nuevas tecnologías, convocatorias que marcaron una impronta claramente diferenciadora; el de mujeres brindó un marco conceptual.

  • 1 La victoria electoral del Frente Amplio en el 2005 implicó un cambio importante en el país. Uruguay (...)

18De un punto de vista del contexto nacional, Uruguay se ubica en el continente como el país con posturas más lejanas de la doctrina de la iglesia. Este hecho incide, ya que las tres leyes aprobadas entre 2012 y 2013 han tenido oposición tanto desde la Iglesia Católica como de otras iglesias, fundamentalmente neo pentecostales. Además, el país transitó durante los años en que se aprobaron estas leyes, por una muy buena etapa: su democracia política está consolidada, la economía se desarrolló a un promedio cercano al 5% en diez años, y la sociedad aumentó su igualdad y disminuyó su pobreza como efectos de fuertes políticas sociales. Por fin, la conexión del Frente Amplio1 con los movimientos sociales más activos en estas iniciativas, es otro elemento fundamental a considerar. Algunos/as de los/as activistas pasaron a ocupar cargos en los poderes legislativo y ejecutivo, lo que propiciaba condiciones favorables. Por otro lado, en el contexto internacional, la agenda de derechos se amplía y adquiere vigor.

19La aprobación, en un breve período (2012-2013), de las tres leyes que tienen fuertes impactos en el reconocimiento de nuevos derechos, da oportunidad para reflexionar sobre las implicancias de cada una de ellas, así como sobre los diferentes actores, y los discursos y argumentaciones desarrollados.

III/ Proceso y actores involucrados en la adopción de la ley sobre la interrupción voluntaria del embarazo

  • 2 En la normativa establecida en el Código Penal de 1934, se descriminalizaba el aborto consentido po (...)

20La demanda por el derecho al aborto es, sin dudas, la que tiene la trayectoria más extendida, tanto a nivel nacional como internacional. En el Uruguay, la práctica del aborto es de larga data y ampliamente extendida, a pesar de la ley, vigente desde 1938, que consideraba el aborto como delito, estableciendo penalidades para la mujer como para el/la médico/a o persona que realizara el procedimiento.2 La ley preveía eximir o atenuar la pena cuando hubiera sido realizado por un médico hasta los tres meses de embarazo, y mediando circunstancias especiales (riesgos de vida para la mujer, problemas económicos, violación, honor) (Sapriza 2011, 21).

21En los hechos, la normativa no se aplicaba. Pero su existencia llevó a la práctica clandestina ‑ realizada muchas veces en condiciones de riesgo ‑ y a la culpabilización de las mujeres, operando una doble moral en la medida que se trataba de una práctica históricamente extendida en el país.

22A pesar de su extensión, el aborto permaneció confinado durante décadas al espacio privado. El tema comienza a aparecer hacia fines de la década de 1980 ‑ las únicas voces que lo reclamaban fueron algunas organizaciones feministas ‑; progresivamente, se fue convirtiendo en una bandera fuerte y legítima del movimiento de mujeres. El proceso llevó casi 30 años: el tema fue ganando espacios y, al reclamo vinculado al derecho de las mujeres a ser dueñas de sus cuerpos, se incorporan nuevos discursos y actores. Parte importante de este periplo responde a la complejidad de los asuntos que se tramitan alrededor de la reproducción y su control, así como a las implicancias que tiene en la autonomía de las mujeres.

23Desde el retorno a la democracia en 1985, el reclamo de la legalización del aborto se presentó de forma reiterada a través de más de siete proyectos parlamentarios. El seguimiento de este proceso ha puesto en evidencia las negociaciones políticas, los intereses electorales, y la influencia que han tenido los diferentes actores en cada impulso y fracaso. Parte de las discusiones tuvo un marcado énfasis biomédico (morbimortalidad materna, por ejemplo), o en las condiciones socio económicas (acceso a abortos clandestinos pero seguros, según poder adquisitivo), pero la presencia del sujeto social que aborta fue debilitándose:

Cada vez que el tema ha ocupado la centralidad en el debate público se han abierto disputas de sentido; la cultura patriarcal que pretende mantener el control sobre el cuerpo y la sexualidad de las mujeres y su capacidad reproductiva, o la perspectiva emancipadora que define la libertad de decidir (Johnson, Rocha, Schenck 2015, 6).

24Los años 1990 se destacaron por los compromisos asumidos por el Uruguay en las sucesivas conferencias mundiales organizadas por el sistema de las Naciones Unidas. Estos acuerdos establecen recomendaciones específicas respecto a los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres y al aborto inseguro, y brindan un marco conceptual para la construcción de agendas políticas desde el enfoque de los derechos humanos, que las organizaciones feministas nacionales incorporan a su discurso.

25A partir de 2001, se vuelve a instalar el tema del aborto en el debate público y surge un nuevo impulso a su tratamiento legislativo. En un contexto de crisis económica y social, se produce un incremento de muertes de mujeres a consecuencia de abortos practicados en condiciones de riesgo. La dimensión sanitaria se convierte en un elemento central del debate y los médicos consolidan su estatus de referentes obligados en las consultas a expertos realizadas por las comisiones parlamentarias y en los medios de comunicación. También refuerza el argumento vinculado a la injusticia social: se castiga en mayor medida a las mujeres pobres que no cuentan con los recursos necesarios para pagarse la intervención en condiciones de seguridad.

  • 3 Plenario Intersindical de Trabajadores - Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT).

26Se desarchivan proyectos sobre despenalización y las organizaciones que lo defienden logran potenciar sus capacidades de construir nuevos consensos y alianzas. Se inician también “contra-campañas” que instalan el tema en diferentes medios de comunicación. En el año 2002, se crea la Coordinación Nacional de Organizaciones por la Defensa de la Salud Reproductiva a impulso de organizaciones feministas. Esta coordinación logró nuclear una gran diversidad de actores sociales ‑ sindicales, religiosos, profesionales, de derechos humanos, de diversidad sexual y de jóvenes ‑ que conforma una alianza estratégica que amplía las voces de la demanda y suma discursos (Abracinskas, López 2006). Realiza un conjunto de acciones públicas, debates, documentos, participación en comisiones parlamentarias, declaraciones públicas, que reposicionan el tema en la agenda. La central sindical única de trabajadores3 incluye un pronunciamiento explícito en su proclama del 1° de mayo de 2004; el Consejo Directivo Central de la Universidad de la República se posiciona en dos oportunidades (2004 y 2007) a favor del proyecto de ley de defensa de la salud reproductiva y la necesidad de modificar el marco legal vigente.

27En esta etapa, aumenta el número de legisladores/as favorables de la despenalización y se produce un cambio importante en la opinión pública: en la década de 1990, el 25% de la población uruguaya aceptaba el derecho de las mujeres a decidir sobre la interrupción voluntaria del embarazo; en el año 2004, estos guarismos alcanzan el 63% (Johnson, López, Sapriza, Castro, Arribeltz 2011,15). Además, la actitud respecto a la interrupción voluntaria del embarazo no se vincula con las preferencias partidarias.

28Finalmente, en noviembre de 2008, se aprueba la Ley de Salud Sexual y Reproductiva que tiene, entre las medidas, la despenalización del aborto consentido por la mujer dentro de ciertos límites razonables. Sin embargo, los artículos relativos al aborto fueron inmediatamente vetados por el Presidente de la República Dr. Tabaré Vázquez, con el apoyo de algunos/as Ministros/as. Cabe acotar que el veto desde el Ejecutivo a leyes aprobadas por el Parlamento es excepcional en el país. El movimiento pasó por un momento de desánimo y resignación, aunque la ley habilitó políticas de atención que permitían el asesoramiento anterior y posterior al aborto que visibilizaban el tema. Las campañas y las investigaciones continuaron, buscando aumentar la base social de apoyo e impulsando el tratamiento parlamentario de una nueva ley. El impulso fue ganando la alianza entre un creciente número de actores e integró nuevos discursos como los médicos y legales.

29Por otra parte, aumenta el rechazo por parte de sectores que se oponían a cualquier iniciativa. Este movimiento opositor se caracterizó por una diversidad menor de actores, y por su base religiosa. La Conferencia Episcopal del Uruguay se manifestó en contra en dos documentos dirigidos a las comunidades católicas del país, en ocasión de las elecciones nacionales de 2004 y 2009. El movimiento ProVida, reunió organizaciones de la sociedad civil, agrupaciones médico-legales, figuras políticas y congregaciones religiosas. Algunas promovieron la recolección de firmas en rechazo a los proyectos de ley, expusieron sus ideas en las comisiones parlamentarias y las difundieron a través de diferentes medios de comunicación. Las argumentaciones en contra de la despenalización del aborto se centraban en torno a “la defensa a la vida” y en la consideración de la mujer como madre, valorando que sus derechos individuales no pueden prevalecer sobre los de su “futuro hijo” (Johnson, Rocha, Schenck 2015, 255-258).

  • 4 Disponible en: http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18987&Anchor=

30A finales del 2011, la Cámara de Senadores aprobó un pre-proyecto que fue frenado en la Cámara de Diputados por divisiones internas en los partidos, lo que obligó a una formulación alternativa. La Ley 18.987 de Interrupción Voluntaria del Embarazo4 fue finalmente aprobada el 17 de octubre de 2012. El Presidente José Mujica había asegurado que no la vetaría. Uruguay pasó a ser uno de los pocos países de Latinoamérica en haber reconocido el derecho de las mujeres a abortar.

31La ley establece en su artículo segundo: “la interrupción voluntaria del embarazo no será penalizada (...) durante las primeras doce semanas de gravidez”. Obliga a todas las instituciones de salud a prestar el servicio para interrumpir un embarazo hasta las doce semanas ante la sola voluntad de la mujer, ofrece garantías de confidencialidad, la necesidad de un consentimiento informado, y establece un procedimiento: la mujer deberá expresar su voluntad de abortar y entrevistarse con un equipo interdisciplinario que la asesorará en temas técnicos, sobre los medios adecuados y las alternativas de planificación familiar. Tras ello, se establece un lapso de cinco días para que la solicitante manifieste si mantiene la voluntad de interrumpir el embarazo. La ley prevé asimismo la posibilidad que los/as profesionales de la salud puedan manifestar su “objeción de conciencia” para intervenir en estos procedimientos. Las organizaciones feministas cuestionaron los procedimientos establecidos, que entienden implican una concepción tutelar hacia las mujeres

32La aprobación de la ley no saldó los obstáculos y oposiciones. En 2013, actores vinculados a las iglesias y políticos que se habían opuesto a la ley utilizaron el recurso del referendo y lo convocaron a derogarla luego de haber procedido a la recolección de firmas correspondiente. Este hecho provocó la movilización social y nuevas alianzas, donde las redes sociales y juveniles jugaron un papel importante. Finalmente, sólo el 8% del padrón electoral apoyó la derogación de la ley en un contexto de voto no obligatorio

33Si bien la ley 18.987 es evaluada como un paso importante, las organizaciones feministas plantean desafíos a ser superados: los monitoreos realizados indican que aún existe un porcentaje de mujeres –fundamentalmente las menos educadas- que no conoce sus derechos sexuales y reproductivos; no todos los servicios funcionan adecuadamente; existen problemas en el cumplimiento de los plazos requeridos por la ley; en varias zonas del país, la presencia de “objetores de conciencia” dificulta el acceso

34Para finalizar, es importante subrayar los cambios en la construcción discursiva a lo largo de este proceso de más de 20 años. El énfasis en los ejes argumentales que manejó el movimiento feminista fue variando: inicialmente, se centró en el control patriarcal y el tutelaje a las mujeres, para “suavizar” luego la demanda a efectos de lograr permear las agendas pública, política y gubernamental, y consolidar alianzas con otros actores sociales. La normativa aprobada, precisamente, elude el “núcleo duro” de la demanda feminista referido a la autonomía de las mujeres sobre sus cuerpos (Johnson, Rocha, Schenck 2015, 111).

IV/ Proceso y actores involucrados en la adopción de la ley sobre el matrimonio igualitario

35Michel Foucault es un referente en el cambio de enfoque sobre la homosexualidad: sentó nuevas bases al subrayar el papel de la sexualidad en el ejercicio moderno del poder. Entiende la sexualidad como una construcción social, y como fuente de afirmación, información y definición de identidad en la cultura occidental moderna. Las prácticas sexuales entre personas del mismo sexo, pasaron a ser definidas e identificadas como una condición diferenciada, marcando una subjetividad y categorizando individuos y grupos:

Existe una legitimación de aquellos cuerpos que cumplen con la norma heterosexual y las expresiones de género socialmente esperadas, a través de toda una serie de normas reguladoras que aseguran la hegemonía heterosexual al identificar esta identidad con lo plenamente humano. Todos los cuerpos y prácticas sexuales que escapan a este marco son vistos como meras copias de lo considerado “natural” u “original” (Sempol 2012, 18).

36La emergencia de la temática a nivel público, en Uruguay, se da sobre mediados de los años 80, cuando un conjunto de organizaciones denuncia la discriminación que sufren. Estos comienzos, en el contexto de recuperación democrática, fueron tímidos ya que implicaban llevar al ámbito público aspectos que habían quedado confinados al mundo privado e íntimo, y que eran vergonzantes para una parte de la población. Sin embargo, la movilización y organización en torno a las demandas de la población LGTB ganan fuerza en los primeros años del siglo XXI, coincidiendo también con la creciente importancia de diversas Convenciones y Principios a nivel internacional.

37Mientras las organizaciones del país poseen diferencias importantes, comparten un conjunto significativo de experiencias similares relacionadas con el estigma, la discriminación, el rechazo y la violencia. También han ido consolidando alianzas con otros actores y con apoyo de colectivos feministas y de jóvenes. En consecuencia, las fronteras que separan en el Uruguay las sexualidades legítimas de las discriminadas se han movido, y las visiones seudocientíficas que las patologizan y estigmatizan se debilitan (Sempol 2012, 16).

  • 5 Disponible en http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18246&Anchor=

38En pocos años, en ese contexto, el Uruguay logró una serie de conquistas muy importantes: en el año 2007, un Decreto por el cual se establece que la orientación sexual no será impedimento para el ingreso a las Fuerzas Armadas; en diciembre de 2007, la Ley de Unión concubinaria5 que establece, en su artículo 2:

A los efectos de esta ley se considera unión concubinaria a la situación de hecho derivada de la comunidad de vida de dos personas -cualquiera sea su sexo, identidad, orientación u opción sexual- que mantienen una relación afectiva de índole sexual, de carácter exclusiva, singular, estable y permanente, sin estar unidas por matrimonio entre sí (…).

39A fines del año 2009, la Reforma integral del sistema de adopción6 permite a las parejas homoparentales adoptar. La Ley de Derecho a la identidad de género y al cambio de nombre y sexo en los documentos identificatorios7 habilita a la población trans a obtener un documento acorde a su identidad de género.

40El matrimonio igualitario es colocado en la agenda en 2009, poco antes de las elecciones nacionales. En 2010, se convierte en la demanda prioritaria de la organización social Ovejas Negras, la más importante ONG LGBT del país. La nueva integración del Parlamento favorece además este reposicionamiento. En junio de 2011, se lanza una campaña publicitaria que provocó polémicas a través de los medios de comunicación. Aparecen allí los primeros apoyos públicos en sectores del oficialismo y de diferentes políticos de la oposición. La Iglesia Católica se opone a la iniciativa.

41En la Marcha de la Diversidad del año 2011, el matrimonio igualitario es la consigna central, y logra una concurrencia masiva y juvenil. Los sondeos de opinión indican que el 53% de la población se muestra de acuerdo con la legalización del matrimonio homosexual y que las opiniones atraviesan las identificaciones partidarias.8

42Finalmente, se presenta un primer proyecto de ley elaborado en base a un documento del Colectivo LGTB Ovejas Negras. Tuvo el respaldo inicial del oficialismo, de algunos/as dirigentes de la oposición, pero otros se oponían o proponían sustituir el término “matrimonio” en el proyecto; su trámite para la aprobación insumió dos años. Con un ambiente festivo ocupando las barras del Parlamento, la Ley 19.075 de Matrimonio Igualitario se aprueba el 10 de abril de 2013, con la totalidad de los votos de los representantes del Frente Amplio y votación dividida entre los legisladores de los demás partidos.

43El artículo primero de la ley, define: “el matrimonio civil es la unión permanente, con arreglo a la ley, de dos personas de distinto o igual sexo”. Entre las principales ordenanzas de la ley, se establece que el matrimonio “implicará la unión de dos contrayentes, cualquiera sea la identidad de género u orientación sexual de éstos, en los mismos términos, con iguales efectos y formas de disolución que establece hasta el presente el Código Civil”, y se modifican, lateralmente, varios elementos relativos a la institución matrimonial. Cualquier referencia que se haga a la institución matrimonial no debe diferenciar en función del sexo de la persona.

44Vale la pena destacar que, contrariamente a lo que aconteció con la interrupción voluntaria del embarazo, la Ley de Matrimonio igualitario no concitó importantes niveles de oposición y polémica. La Conferencia Episcopal del Uruguay se manifestó en contra del “matrimonio homosexual” y hubo declaraciones públicas por parte de algunos obispos en defensa de “la familia”; pero no lograron adhesiones relevantes, ni eventos públicos de protesta. Brasil y Argentina, fronterizos con Uruguay, cuentan también con legislación sobre matrimonio igualitario.

V/ La regulación y control de la marihuana. Proceso y principales actores involucrados

45El consumo de drogas fue a lo largo de décadas un tema tabú en Uruguay: hacía parte de la vida privada de las personas y, en el caso de las drogas llamadas ilegales, estaba penado por la ley. La hegemonía del paradigma abstencionista-punitivo regía en el país desde comienzos del siglo XX.

  • 9 La Ley 17.016 sustituye varios artículos del Decreto-Ley N° 14.294 del 31 de octubre de 1974, que s (...)

46Aguiar y Muñoz (2007) señalan que en Uruguay no estaba penado el consumo, pero tampoco estaba permitido hacerlo libremente. La Ley 17.016 de “Estupefacientes” de 19989 indicaba que “quedará exento de pena el que tuviere en su poder una cantidad razonable destinada exclusivamente a su consumo personal, con arreglo a la convicción moral que se forme el juez a su respecto, debiendo fundamentar las razones que la han formado”. De cualquier modo, en caso de ser hallada consumiendo, la persona debía ser detenida y derivada a tratamiento. Un/a consumidor/a también podía ser detenido/a para investigar dónde compró la droga y si él/ella mismo/a traficaba.

47En lo que refiere a los actores sociales vinculados a la temática del consumo de drogas y la legalización de la marihuana, comenzaron a esbozarse en la década del 80 en el marco de la Coordinadora Anti Razzias, formada por jóvenes que reaccionan frente a los abusos policiales. La marihuana se comenzó a imponer, al comienzo con timidez, pero de manera continua entre los jóvenes y en sus espacios públicos.

48En las elecciones de 1995, un sector minoritario del Partido Colorado había propuesto la despenalización del cultivo de marihuana para uso personal; en la campaña electoral de 1999, a instancias de sectores juveniles del Frente Amplio, la legalización de la marihuana empieza a considerarse como un posible asunto de campaña. En el año 2001, el Presidente Jorge Batlle (Partido Colorado) declaró pública y sorpresivamente la necesidad de pensar en una “legalización” de las drogas: desde su posición liberal, apoyaba que las drogas de tráfico ilícito estuvieran en el mercado como cualquier producto. A nivel político, tradicionalmente la legalización de la marihuana había sido rechazada tanto por la izquierda como por la derecha. Para unos, era concebida como un elemento de alienación de la juventud y, para otros, era moralmente degradante; ambos argumentos se presentan con límites difusos en términos político partidarios.

49La crisis económica del 2002 marca un punto de inflexión en la temática. Producto de las dinámicas del narcotráfico internacional y durante una de las peores crisis a nivel nacional, el consumo de pasta base comienza a extenderse entre los jóvenes. Fue amplificado por la prensa, asociado a múltiples asaltos y rapiñas, y vinculado al tema de la inseguridad, lo que provocó una importante alarma pública. El consumo de pasta base, además, estaba claramente fragmentado socialmente y compartía los territorios de la pobreza y la exclusión.

50A partir de 2005, surgen las primeras expresiones públicas de la sociedad civil: las manifestaciones reivindicando el uso del cannabis empezaron con el primer gobierno del Frente Amplio. Organizaciones sociales y grupos políticos juveniles comienzan a plantear la demanda públicamente, y aparecen colectivos que defienden la libertad de los usuarios y el derecho a acceder a marihuana de calidad. Entre estos grupos, se encuentra ProDerechos, organización que cumplirá un papel importante en la discusión legislativa. A nivel oficial, la Junta Nacional de Drogas profundizará su cambio de paradigma y, consecuentemente, de estrategia. Pasa a enfatizar en su discurso aspectos vinculados a la salud, a los derechos humanos y al combate al tráfico de drogas, desmarcándose de la política prohibicionista. Este proceso estuvo acompañado por un marcado cambio en la postura uruguaya en los foros internacionales.

51Desde fines del 2010, a nivel legislativo, se suceden reuniones y propuestas desde diferentes sectores políticos para habilitar el cultivo para autoconsumo y crear clubes de cannabis (algunas de estas propuestas se acompañan con medidas de endurecimiento de penas para las demás drogas ilegales). En el 2011, la Comisión Legislativa de Drogas y Adicciones eleva un proyecto de ley que recoge las principales demandas de las organizaciones sociales y que, asimismo, cuenta con el apoyo de diputados jóvenes de todos los partidos. Este proyecto, sin embargo, no fue considerado. Paralelamente, el movimiento social se fortalecía con la Coordinadora por la Legalización de la Marihuana que reunía una amplia gama de actores sociales y políticos: el Departamento de Jóvenes de la central obrera, diferentes ONG que trabajan con jóvenes, que atienden temas legales, LGTB, juventudes de diferentes partidos políticos, y organizaciones que se nuclean en torno al cultivo y consumo de la marihuana. La Universidad de la República también participa con investigaciones desde diferentes disciplinas y servicios.

52La opinión pública no se manifestaba favorable al tratamiento legislativo del tema, ni a la posibilidad de regular el cultivo y consumo de marihuana. En noviembre del 2012, un 65% de la población desaprobaba su legislación.10 Pero el consumo problemático se había instalado en la agenda. El Gobierno conforma el Gabinete de Seguridad ampliado que presenta, el 19 de junio de 2012, el documento Estrategia para la Vida y la Convivencia.11 Se entiende la regulación de la marihuana como un problema de seguridad pública, y se introduce la regulación junto a otras medidas que afectan la convivencia. Pocas semanas después, el Presidente presenta, con respaldo de todo el gabinete, un proyecto de ley de un solo artículo donde se establece que “el Estado asumirá el control y la regulación de las actividades de importación, producción, adquisición a cualquier título, almacenamiento, comercialización, y distribución de marihuana o sus derivados”. Este proyecto, inesperado, provocó reacciones inmediatas a nivel nacional e internacional. Surgieron discusiones, versiones contradictorias, enfrentamientos y polémicas, que terminaron desacreditando la propuesta. Unos meses más tarde, la Comisión de Drogas y Adicciones, con apoyo de diferentes legisladores, técnicos y activistas presentó un nuevo proyecto de ley. En paralelo, un grupo de organizaciones sociales trabajó en la plataforma de una campaña que se llevó a cabo con alto contenido pragmático, orientado a impactar en la opinión pública. El año 2013 transcurre todavía con importantes niveles de incertidumbres, contradicciones y lagunas sobre el tema (Aguiar, Arocena 2014).

53La ley 19.172 de Regulación de la marihuana12se aprobó, finalmente, el 10 de diciembre de 2013, sólo con los votos del oficialismo. La Ley se divide en seis grandes títulos. El primero declara de interés público las acciones tendientes a mejorar la salud pública y, en este marco, el Estado:

asumirá el control y la regulación de las actividades de importación, exportación, plantación, cultivo, cosecha, producción, adquisición a cualquier título, almacenamiento, comercialización y distribución de cannabis y sus derivados, o cáñamo cuando correspondiere, a través de las instituciones a las cuales otorgue mandato legal.

El objeto de la ley es:

proteger a los habitantes del país de los riesgos que implica el vínculo con el comercio ilegal y el narcotráfico buscando, mediante la intervención del Estado, atacar las devastadoras consecuencias sanitarias, sociales y económicas del uso problemático de sustancias psicoactivas, así como reducir la incidencia del narcotráfico y el crimen organizado.

54El segundo título dispone, en términos generales, medidas de control y regulación del cannabis. El tercero incluye las modificaciones legales sustantivas y, establece, entre otros aspectos, que en caso de fines comerciales, el expendio se limita a las farmacias y el límite por usuario es de 40 gramos por mes. Se fija un límite para autocultivo en el hogar o en clubes. Se prohíbe la publicidad de productos de cannabis, el consumo a menores, conducir vehículos bajo sus efectos, y se definen medidas de salud y educativas, y los sistemas responsables de su instrumentación o de su gestión. El cuarto título crea el Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA) para controlar, fiscalizar, otorgar licencias y supervisar el cumplimiento de la ley, y las sanciones generales ante su incumplimiento. Finalmente, el quinto título establece un espacio de evaluación y monitoreo, y el sexto dispone cuatro meses para realizar la reglamentación. Los plazos de su implementación se han extendido. A octubre de 2015 había 2 clubes habilitados y 15 en trámite. A 18 meses de la aprobación, se habían registrado cerca de 3100 autocultivadores. Se concedieron las licitaciones a 2 empresas que se harán cargo del cultivo y la distribución en farmacias, pero aún, a mediados de 2016, no está a la venta.

55La ley otorga al Estado el control público de la producción, distribución y venta de marihuana, lo que constituye una política inédita y novedosa. Procura alejar a los/as consumidores/as de marihuana del narcotráfico y, de esta manera, contribuir a disminuir el crimen y la violencia. Pero los argumentos en los que se apoya la ley aprobada –seguridad y combate el narcotráfico- distan, en su contenido, de la expansión de derechos que reclamaban las organizaciones sociales inicialmente (Aguiar y Musto, 2015). A nivel internacional, Uruguay se ha posicionado en el tema, y busca liderar un cambio en las políticas, subrayando los derechos humanos como parte de la estrategia.

Reflexiones finales

56El repaso realizado de cada una de las leyes permite reflexionar sobre diferentes aspectos.

57En lo que refiere a algunas características históricas del país, es posible trazar una línea (imperfecta) que une el Uruguay de comienzos del Siglo XX con el de comienzos del Siglo XXI. Su posición de país de vanguardia en lo que hacía a derechos sociales, así como la temprana separación del Estado y la Iglesia, dejó huellas a nivel social y en su secularidad. Estas huellas permanecen y explican en parte que las tres leyes, si bien tuvieron diferentes niveles de oposición y presión de parte de importantes sectores de la Iglesia, fueran aprobadas.

58Los actores sociales que impulsaron cada una de estas leyes (en varias oportunidades aliados entre sí) son movimientos no tradicionales, que comienzan a formular sus demandas a la salida de la dictadura por fuera de las estructuras partidarias. Se trata de leyes que atravesaron al espectro político. En una sociedad fuertemente “partidocrática”, las temáticas de estas leyes despertaron adhesiones y oposiciones a la interna de cada uno de los partidos. Quiebran con la lógica político-partidaria, más allá de que, finalmente, esto no se traduzca siempre en las votaciones que, en muchos de los casos, se dan por bloques y responden a la disciplina partidaria. Las preferencias partidarias impactaron, pero tampoco definieron a la opinión pública.

59Los procesos mediante los cuales las necesidades se transforman en demandas, y las demandas en objeto de intervención política, son sinuosos. Estas “necesidades fugitivas”, que logran ingresar como temas políticos, integran lo que se ha denominado la “nueva agenda de derechos”. Son temas que fueron considerados personales, íntimos, de la esfera privada y que, muy a menudo, involucran a sectores de la población que han sido históricamente sometidos y vulnerados en sus derechos. Este tránsito se ve facilitado, enlentecido u obstaculizado por una diversa y amplia gama de contextos, actores e intereses.

60En la aprobación de las tres leyes analizadas han operado factores facilitadores vinculados al crecimiento económico, a la presencia de legisladores/as sensibles a estos temas, al impacto de las Convenciones y Conferencias internacionales, a la presencia en el Parlamento y en el Poder Ejecutivo de personas que provienen de los movimientos sociales. Se trata de “ventanas de oportunidad” que los colectivos supieron aprovechar. Con la excepción del aborto, que era una temática que ya venía con muchos años de debate público, el matrimonio igualitario y la regulación de la marihuana no estaban en los programas de gobierno, ni eran temas prioritarios, inicialmente.

61En los tres casos, hubo sectores que trataron de despolitizar estas necesidades y de impedir su entrada en la agenda política. Pero estos discursos “reprivatizadores”, en los cuales la iglesia jugó un rol importante, carecieron de aliados y respaldos suficientes y provocaron fuertes movilizaciones de las organizaciones sociales, una mayor visibilidad de las demandas, nuevas argumentaciones y el establecimiento y/o fortalecimiento de alianzas con otros actores sociales. Entre éstos destacan el PIT-CNT y la Universidad, ambos actores de peso y legitimidad a nivel nacional.

62Ademas, las necesidades que lograron trasvasar la frontera de lo privado y personal para alcanzar el status social y político, debieron lidiar con los discursos “expertos”; entran en conflicto con interpretaciones rivales, pero necesarias para su “traducción”. Los discursos “expertos” (médicos, legales y de organismos internacionales) operaron como aliados y facilitaron la consideración de los temas en objetos de intervención política, pero a la vez desviaron las necesidades y demandas hacia otros argumentos. Este “corrimiento” en muchos casos fue lo que otorgó legitimidad a la demanda y la habilitó para las intervenciones desde el Estado. Este hecho es notorio en el caso de la interrupción voluntaria del embarazo y en la regulación de la marihuana.

63Por otra parte, se apeló fuertemente a argumentos de justicia redistributiva, que diluyeron las de políticas de reconocimiento. En los discursos se enfatizaron las injusticias provocadas por factores socioeconómicos: los abortos clandestinos colocan en condiciones de riesgo la salud y la vida de las mujeres pobres; los jóvenes de los sectores populares se vinculan y se exponen al narcotráfico, arriesgando su seguridad, y su salud con drogas de mala calidad.

64El factor generacional jugó un rol muy importante. En el caso del aborto, las portavoces e integrantes tradicionales de las organizaciones habían sido adultas; esto cambia en el tramo final de la demanda. En el caso de la marihuana, se puede identificar con una unidad histórico-social, que resulta más mediada en las otras dos reivindicaciones. La adhesión de los movimientos juveniles, que no se limitaba a los estudiantiles, dio una impronta, una masividad y una forma de comunicar que resultaron fundamentales.

65Para finalizar, es importante destacar que estas tres leyes son avances clave de la sociedad uruguaya; son mojones en un recorrido que será, sin duda, largo y conflictivo hasta su consolidación. Se requiere aún de cambios sociales y culturales amplios y profundos para que estas leyes logren satisfacer efectivamente las necesidades y demandas que les dieron origen.

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Bibliographie

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Notes

1 La victoria electoral del Frente Amplio en el 2005 implicó un cambio importante en el país. Uruguay cuenta con un sistema de partidos muy estable que viene de comienzos del siglo XX, y las identificaciones político-partidarias siguen siendo un clivaje importante para gran parte de la población.

2 En la normativa establecida en el Código Penal de 1934, se descriminalizaba el aborto consentido por la mujer, lo que colocó a Uruguay como una excepción a nivel mundial. Diversos sectores se oponían y presentaron varios proyectos de ley para modificar esta situación, que finalmente se revierte en 1938.

3 Plenario Intersindical de Trabajadores - Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT).

4 Disponible en: http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18987&Anchor=

5 Disponible en http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18246&Anchor=

6 Disponible en http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18590&Anchor=#art3

7 Disponible en http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18620&Anchor=

8 Disponible en http://cifra.com.uy/wp-content/uploads/2015/09/191212a.jpg

9 La Ley 17.016 sustituye varios artículos del Decreto-Ley N° 14.294 del 31 de octubre de 1974, que se aprobó durante la dictadura.

10 Disponible en http://www.cifra.com.uy/index.php/2015/09/02/marihuana-2/

11 Disponible en https://medios.presidencia.gub.uy/jm_portal/2012/noticias/NO_E582/Estrategia.pdf

12 Disponible en http://www.correo.com.uy/otrosdocumentos/pdf/Ley_19.172.pdf

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Pour citer cet article

Référence électronique

Mariana González Guyer, « Nueva agenda de derechos en el Uruguay: los procesos de reconocimiento y sus actores », L'Ordinaire des Amériques [En ligne], 220 | 2016, mis en ligne le 13 juillet 2016, consulté le 29 mai 2017. URL : http://orda.revues.org/2852 ; DOI : 10.4000/orda.2852

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Auteur

Mariana González Guyer

Facultad de Ciensias Sociales – Universidad de la Répública
Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo
mariana.gonzalezguyer@gmail.com

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