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Ressources locales et communautés indigènes

Innovations politiques et participation autochtone : les ambivalences de la mise en œuvre de la convention nº 169 de l’OIT sur les peuples indigènes au Chili

Political innovations and autochthonous participation: the ambivalences of the implementation of the ILO convention n° 169 on indigenous people in Chile
Innovaciones políticas y participación autóctonas: las ambivalencias de la puesta en marcha del convenio n° 169 de la OIT sobre los pueblos indígenas de Chile
Inovações políticas e participação autóctone: as ambivalências da implementação da convenção nº 169 da OIT sobre os povos indígenas no Chile
Matilde Spoerer

Résumés

L’article pose un regard critique sur la manière par laquelle les innovations en matière de participation indigène ont été présentées de façon unilatérale comme des facteurs de démocratisation. À partir de l’étude de l’application de la convention nº 169 de l’Organisation Internationale du Travail (OIT) sur les droits des peuples autochtones au Chili, l’article plaide pour une complexification de la question en mettant l’accent sur les mécanismes de réappropriation de cet instrument et sur les différents types d’interactions que les acteurs indigènes et étatiques entretiennent dans le cadre des consultations indigènes. Enfin, l’article montre que les dispositifs de participation indigène introduisent des changements ambivalents dans les relations de pouvoir.

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Texte intégral

  • 1 Nous reprenons l’expression « peuples indigènes » telle qu’utilisée dans la convention nº 169 de l’ (...)
  • 2 Un bon exemple de ce phénomène au Chili est le programme Orígenes. Financé en partie par un prêt à (...)

1Depuis la fin des années 1980, l’emploi du terme « multiculturalisme », permettant de penser le traitement de la diversité culturelle des États, s’est répandu en Amérique latine (Gros, Dumoulin 2011). Les politiques publiques qui lui sont associées répondent, d’une part, aux mobilisations indigènes réclamant leur reconnaissance et, d’autre part, au rôle joué par certaines organisations internationales et des réseaux d’experts transnationaux qui ont contribué à la circulation d’instruments spécifiques du multiculturalisme (Dumoulin 2004). Dans les années 1990 le continent latino-américain connaît un processus d’institutionnalisation du multiculturalisme qui se traduit par des transformations juridiques (reconnaissance constitutionnelle des peuples indigènes et de leurs droits) et, dans une moindre mesure, par des politiques publiques introduites au cours des dernières décennies dans plusieurs pays de la région (Aylwin 2013). La participation indigène est ainsi devenue un des mots clés de la coopération internationale, au nom de la démocratie et du respect des droits fondamentaux des peuples indigènes.1 En effet, dans le contexte des transitions démocratiques de la fin des années 1980, la reconnaissance du pluralisme culturel a été perçue comme une dimension nécessaire de la démocratisation des pays latino-américains. Par la suite, les organisations internationales de développement ont multiplié les prescriptions relatives à ces procédures et ont défini une conditionnalité de participation des peuples autochtones pour le financement de l’aide publique au développement.2

  • 3 Argentine, Bolivie, Brésil, République Centrafricaine, Chili, Colombie, Costa Rica, Danemark, Domin (...)

2L’adoption par de nombreux pays latino-américains de la convention nº 169 de l’OIT de 1989, première convention internationale à reconnaître de manière spécifique des droits aux peuples indigènes est un événement clé de cette évolution. Cette convention, ratifiée à ce jour par vingt-deux États dont quinze latino-américains,3 reconnaît le caractère de peuple, identifie et établit un ensemble de droits politiques (participation, consultation, autonomie et autogestion) ainsi qu’un ensemble de droits sur ses terres, territoires et ressources naturelles aux Autochtones.

  • 4 D’après le Censo 2012, 1.714.677 personnes (soit 11,11% de la population) de cinq ans ou plus ont d (...)

3La reconnaissance juridique et politique des peuples autochtones au Chili a été lente et complexe (Fuentes 2015). Malgré le fait de représenter environ 11 % de la population totale,4 ni les peuples indigènes ni leurs droits ne sont reconnus au niveau constitutionnel. De plus, le Chili a mené une politique associée au processus de globalisation économique exprimé, par exemple, dans la prolifération de traités de libre commerce et d’accords bilatéraux d’investissement souscrits avec les économies les plus importantes du monde. Cette politique s’est traduite dans le développement de projets d’investissements miniers, forestiers et hydroélectriques, entre autres, qui ont eu un impact particulièrement important auprès des communautés indigènes. Ces dernières ont développé une opposition croissante à l’encontre de ces projets. La criminalisation du mouvement social mapuche à travers la persécution judiciaire de ses leaders, l’emploi de la force publique et, dans de nombreux cas, le recours à des lois spéciales telle que la loi antiterroriste (datant de la dictature) ont abouti à une recrudescence de la violence dans certaines communes du pays et au dénommé « conflit mapuche ». Cette situation a mis à mal la réputation internationale de l’État chilien et a suscité une préoccupation particulière d’organisations internationales de droits de l’Homme, et notamment des Nations Unies qui lui a exigé de prendre des mesures pour faire face à situation.

4La ratification en 2008 et l’entrée en vigueur postérieure de la convention nº 169 de l’OIT (septembre 2009) au Chili établit donc un nouveau scénario juridique et politique quant aux droits des peuples autochtones dans le pays. L’esprit de consultation et de participation constitue la pierre d’angle de la convention sur laquelle reposent toutes ses dispositions. Elle exige que les peuples indigènes et tribaux soient consultés et qu’ils s’engagent dans une « participation libre, préalable et informée » dans les processus politiques et de développement qui les concernent.5 La reconnaissance de ces droits implique, par exemple, une remise en question des processus traditionnels de l’action publique, en établissant une phase antérieure, de consultation indigène, à l’élaboration des avant-projets de lois ou décrets. Néanmoins, les modalités d’appropriation de la convention nº 169 au Chili imposent de préciser l’alliance supposée entre participation indigène et démocratisation. Dans ce sens, la question posée ici est celle de comprendre dans quelle mesure l’institutionnalisation de la participation indigène dans le cadre de l’application de la convention nº 169 entraîne de nouveaux rapports de force et de médiation politique entre l’État et les peuples indigènes.

  • 6 Nous avons réalisé deux enquêtes de terrain. Premièrement entre les mois de décembre 2014 et févrie (...)
  • 7 Les entretiens ont été réalisés avec onze membres de peuples indigènes et treize acteurs institutio (...)

5Cette analyse s’intéresse à des dispositifs participatifs institutionnels mis en place dans le cadre de l’application de la convention nº 169 par le gouvernement de la Présidente Michelle Bachelet à partir de 2014. Plus particulièrement, nous étudierons des processus de consultation menés auprès des peuples autochtones au niveau local, dans les régions Métropolitaine et Maule, par l’État chilien dans le cadre de la création du ministère des Affaires indigènes et du ministère de la Culture et du Patrimoine, qui se sont déroulés entre 2014 et 2015. L’enquête de terrain6 fut réalisée en suivant deux stratégies. D’une part, vingt-quatre entretiens semi-directifs à des acteurs clés du processus7 ont été menés dans les deux régions étudiées. D’autre part, c’est à partir des outils de recherche propres à l’ethnographie de la participation, c’est-à-dire, une « enquête incorporant un moment central d’observation, de première main, directe ou participante, et de description dense, dont procèdent les analyses » (Cefaï 2012, 8). Il sera question d’analyses de situations, en particulier des dispositifs institutionnels de consultation autour de questions autochtones, mais pas seulement. Nous déplacerons la focale au-delà des espaces-temps des dispositifs participatifs, pour s’intéresser à d’autres sites d’interaction plus informels ainsi qu’aux différentes démarches quotidiennes pour la mise en œuvre de la consultation : réunions préparatoires, visites aux dirigeants indigènes, discussions internes, déjeuners, etc. Nous alternerons ainsi entre différentes positions d’observation et circulerons entre les acteurs divers afin de contextualiser les interactions plus officielles et les comprendre par rapport aux relations sociales qui les surplombent.

6Afin d’analyser comment les acteurs étatiques et indigènes se saisissent de cet instrument international, nous étudierons dans un premier temps des réunions de processus de consultation indigène, le contexte d’interaction et les comportements des participants afin de montrer comment la participation se transforme en rite social et se construit dans une mise en scène de « l’indigène ». Puis, nous analyserons des interactions entre des indigènes et les autorités gouvernementales dans le cadre de rencontres plus informelles où des liens personnels se créent et se renforcent.

I/ La participation autochtone : un rite social

  • 8 Informe de la Comisión Verdad Histórica y Nuevo Trato con los Pueblos Indígenas, Editado por el Com (...)
  • 9 Comisionado presidencial para asuntos indígenas (Ed.) (2008).

7Les indigènes sont méfiants à l’égard des dispositifs participatifs et entretiennent une défiance vis-à-vis de l’État en général. Le scepticisme naît à partir du moment où le risque d’instrumentalisation est d’autant plus fort que les peuples indigènes ont essuyé plusieurs déceptions quant à l’État chilien, porteur de frustrations et de rancœurs. À cette méfiance se superpose une histoire de conflits entre l’État chilien et les peuples indigènes (tuerie ethnique, occupation du territoire, dépouillement des richesses, entre autres)8 et de promesses gouvernementales non tenues.9 Le tout noué par un dispositif idéologique de domination fondé sur le droit qui a perpétué les injustices à leur encontre. Le conflit politique est bien présent dans les arènes de la participation et se traduit, par exemple, par des interpellations offensives récurrentes de la part d’indigènes, des défections et des mises en demeure. Celles-ci s’accompagnent de manifestations d’émotion, de colère, d’indignation et d’exaspération qui alimentent le climat de conflit. Et ce, d’autant plus qu’au même moment où se déroulent ces processus, de nombreuses communautés indigènes sont en résistance et subissent des violences de l’État. Cette coexistence de rencontres participatives et de conflits, propre à ce qui a été appelé la « politique de la carotte et du gourdin », nuit grandement à la légitimité de cette démocratie participative que l’État chilien tente de mettre en place. Dans ce contexte, et dans l’objectif de mener à bien l’ensemble de la procédure de consultation indigène, un soin tout particulier est porté par les organisateurs aux conditions dans lesquelles se tiennent les réunions des procédures consultatives. Nous décrirons à la suite une des réunions observées à partir de laquelle sera développée notre analyse.

8À La Florida, une des plus grandes communes de Santiago, se tient la dernière réunion de consultation indigène dans le cadre de la création du ministère des Peuples indigènes. Ce samedi du mois de décembre 2014 est particulièrement froid. La réunion a lieu dans une ruka (maison traditionnelle mapuche) qui a été construite dans le jardin d’un centre interculturel de santé municipal. À neuf heures, heure d’ouverture de la réunion, peu de personnes sont arrivées. Ceux qui sont sur place s’agitent autour de l’organisation des lieux : un groupe descend des chaises d’un camion pour les installer dans la ruka ; d’autres installent le matériel audio-visuel ; et enfin un groupe arrange les tables pour le déjeuner, disposées sous une tente à côté de la ruka. Un petit groupe formé par les premiers arrivants, une dizaine de personnes, bavarde tout en buvant du mate (infusion traditionnelle). On discute essentiellement du temps, de cette froide matinée estivale qui a surpris les convives. Une femme propose des sopaipillas (tortillas de farine de blé) pour accompagner le mate et pour « aider à passer le froid ». L’arrivée de la secrétaire ministérielle de la région Métropolitaine, l’autorité gouvernementale chargée du processus de consultation dans la région, interrompt momentanément la conversation. Elle fait le tour du cercle pour embrasser chaleureusement et un par un les premiers venus. Elle fait une grande accolade au lonko (chef traditionnel) de l’association hôtesse. Ils bavardent intimement pendant quelques minutes. Puis, « Quenita », que l’on appelle par son surnom, s’installe parmi les gens, fait des sourires, parle et fait des blagues. Les bavardages se poursuivent à l’intérieur de la ruka, où un petit-déjeuner collectif est servi. Un buffet bien garni (café, thé, gâteaux) et comportant des spécialités mapuches (cannelle, glands de la région de l’Araucanía et sopaipillas) est proposé. Une vingtaine de personnes réparties en petits groupes en profite. Salutations sympathiques, bavardages et rires s’ensuivent. La réunion commence finalement peu avant midi. Le lonko donne la bienvenue en mapudungun puis en espagnol, suivi par la présidente de l’association qui dit « vouloir croire aux bonnes intentions de l’État » et signale l’objectif principal de la rencontre : « la présentation de notre proposition d’articles pour la création du ministère des Peuples indigènes ». Le lonko présente ensuite les étapes du travail réalisé et leur proposition de projet de ministère des Peuples indigènes. Il signale dans son intervention que les Mapuches ont une « douleur et des blessures profondes », mais que le travail présenté ici obéit aux principes du droit car il s’agit de la création d’un ministère. Après un échange très bref avec le public (deux ou trois commentaires et questions seulement) la séance est levée. Les réactions des autorités gouvernementales sont prévues pour l’après-midi.

9Pendant ce temps, l’arrière de la ruka s’était peu à peu rempli d’hommes et de femmes de tous âges. Des adolescents et des jeunes enfants jouent dans le jardin. Le déjeuner est prêt. Une soixantaine de personnes s’installent dans des tables rondes de dix personnes. Des nappes blanches, des serviettes bleues marine, des carafes d’eau et des fleurs sont sur les tables. Je m’installe auprès d’une famille mapuche (grand-mère, fille, mari et petite fille). La famille a l’air très contente. Les deux femmes sont habillées avec les habits traditionnels mapuches. « C’est une bonne occasion de les mettre », me dit la grand-mère. La fille se régale avec une cazuela (plat typique chilien). Des louanges sont faites à propos de la décoration, du service et du déjeuner. À ma gauche, un groupe de trois personnes parle énergiquement entre eux sur des projets publics indigènes dans la commune. À ma droite, se tient un fonctionnaire de la CONADI (Corporation Nationale de Développement Indigène) avec qui j’engage une conversation à propos de son travail. Il se lève avant les autres et s’excuse en expliquant qu’il doit effectuer le remboursement des billets de transport (l’équivalent d’un billet de bus ou métro aller-retour) aux participants. Je reste à table pour finir mon dessert, un traditionnel motte con huesillo. Il y a de la musique de fond, des enfants qui courent et jouent entre les tables. Les gens se saluent, parlent et rient. Il y a une ambiance festive. Il est déjà 14h30. Les gens partent, quelques uns prennent les bouquets de fleurs disposés sur les tables avec eux. La réunion reprend dans une ruka vraisemblablement moins remplie. À l’avant, sont assis les membres de l’association plus engagés dans l’élaboration du projet et des fonctionnaires. À l’arrière, le public est plus rare, plus bruyant et peu enclin à rester assis. « Quenita », l’autorité gouvernementale, prend la parole pour commenter la proposition qui lui a été présentée. Elle remarque quelques difficultés, qui peuvent être sans doute corrigées signale-t-elle, et les aspects positifs du projet. Pour finir, elle fait quelques suggestions à une lettre que l’association a rédigée pour le ministre. Parmi le public, seulement des personnes ayant participé à l’élaboration du projet prennent la parole pour ajouter des précisions. Les autres participants restent silencieux, à l’exception de deux étudiants en sciences humaines qui posent des questions. Le débat est inexistant. La journée se termine par des remerciements et félicitations réciproques. La représentante du gouvernement offre des chocolats « La Fête » à la présidente de l’association. Une photographie de groupe clôt la rencontre. Les participants sont invités à boire un dernier café avant de partir.

10Ce récit illustre clairement les formes prises par la consultation indigène étudiée dans un contexte local. Le rituel politique de la consultation indigène s’empare de rituels sociaux, attribués au monde populaire chilien et mapuche. Se rassembler autour d’un mate (un des rites majeurs de la sociabilité mapuche), le partage d’un repas typique et abondant et la dégustation d’infusions et d’arômes naturels sont une reproduction des sociabilités constituées en dehors du politique. Il mobilise des répertoires et des caractéristiques générales du rapport social : l’accueil chaleureux, le partage, la générosité, la sympathie. La nourriture est synonyme d’affection, de tendresse. Elle est indispensable à la convivialité. Et la convivialité est indispensable à la participation. La participation dans les communes prend forme dans des contextes d’interconnaissance, de relations personnelles et familiales. Elle s’énonce dans les registres de la proximité individuelle : l’amitié, la confiance et la gratitude passent devant l’expression de convictions politiques générales. L’essentiel n’est pas ce qui se passe dans la réunion officielle. C’est le rituel qui prend l’avant sur la discussion et qui permet d’évoquer les relations qui unissent les participants. La sympathie, la complicité et la proximité sont verbalement invoquées. Et elles se matérialisent dans des accolades, des tutoiements et surnoms gentils, des rires et des cadeaux qui marquent une proximité non seulement entre les participants eux-mêmes, mais aussi entre eux et l’autorité gouvernementale. C’est surtout l’occasion de se retrouver « entre amis », entre Mapuches, et de resserrer des liens.

11Dans les processus de consultation indigène de niveau local étudiés, les organisateurs sont particulièrement attentifs à la composante indigène du public. Celle-ci fait l’objet d’une valorisation qui transparaît avec netteté dans l’organisation matérielle des réunions. Dans leur mise en scène, ces dernières donnent une large place à des manifestations culturelles issues des coutumes et traditions indigènes, ce qui contribue à rendre visible le caractère indigène de la consultation, tout en lui conférant un aspect convivial. Dans le cas décrit, le caractère indigène de la rencontre apparaît dans les aliments sélectionnés pour le déjeuner et les pauses café et dans les habits traditionnels utilisés par certains membres des peuples indigènes. Dans d’autres cas, des cérémonies, notamment d’ouverture, se déroulent au cours des réunions. Par exemple, des rituels indigènes ont lieu dans les parcs ou jardins des lieux de rencontre (des ruka, des écoles ou des municipalités). Ces cérémonies ont un caractère de fête « privée » dans le sens où elles sont destinées aux participants de la réunion de consultation. Mais, dans la mesure où elles peuvent avoir lieu dans des espaces publics, l’activité est suivie par les invités mais aussi par le regard des passants occasionnels. Les rites et les danses des indigènes, habillés selon l’usage « traditionnel » (mantas [poncho], trariloncos [serre-tête]), rythment le déroulement des cérémonies. Par exemple, le machi (guérisseur traditionnel et autorité religieuse) fait une rogativa (supplication) devant un canelo (arbre sacré pour les Mapuches), accompagné de son kultrun (instrument de musique) et par des hommes et des femmes qui participent activement aux danses et aux chants traditionnels. Après le rituel, le machi fait un discours en traduisant du mapudungun et s’ensuivent des interventions de bienvenue des représentants du gouvernement.

12Ces manifestations ont une dimension subjective dans la mesure où elles représentent l’occasion de promouvoir une image valorisante et de manifester publiquement « l’orgueil ethnique » (Baeza 2012). Le besoin d’être valorisé en tant qu’indigène est d’autant mieux accepté par les autorités qu’il passe par la promotion d’un « folklore ethnique » (Barril 2003). L’État, à travers les consultations indigènes, encourage très largement ces manifestations culturelles qui entrent dans le « programme politiquement correct de promotion de la diversité culturelle de l’État » (Gajardo 2009, 120), tout en rendant plus attrayantes ces réunions pour les participants. Rites indigènes et « cocktails ethniques » se succèdent en créant des « rencontres interculturelles » dans lesquelles la convivialité est un facteur central.

  • 10 Questionnaire réalisé lors de la dernière réunion régionale de consultation indigène du CNCA en fév (...)

13Mais analyser ces interactions uniquement en termes de comportements de dominés, folklorisés et éloignés des codes bureaucratiques nous semble réducteur. Le décodage des rapports de travail bureaucratique dans les formes de sociabilité et d’affectivité propres au monde mapuche peut aussi être vu comme le signe et le symptôme de leur prise de distance et de résistance à la forme bureaucratique des échanges. À cet égard, il est intéressant de noter que les principales raisons avancées par des participants indigènes pour expliquer leur participation dans ce type de réunions s’associent à des arguments à caractère démocratique et ethnique.10 À la question de savoir qu’est-ce qui avait suscité l’intérêt des personnes pour les consultations indigènes, et plus particulièrement sur les raisons de leur participation (« qu’est-ce qui vous a amené à participer aux réunions de consultation ? »), les réponses majoritaires concernent des questions identitaires ainsi que des motivations relatives à l’opportunité de contribuer au changement social. Ainsi, « participer dans un espace convivial dans lequel la culture indigène est présente et célébrée » et la possibilité « d’influencer les décisions concernant les projets consultés » sont les aspects mis en avant par les personnes interrogées. Pouvoir « rencontrer et échanger avec d’autres indigènes et associations indigènes » apparaît en troisième position. La motivation reposant sur la mobilisation de l’identité indigène se retrouve donc reliée à la valorisation du caractère démocratique du processus de consultation.

14Tel qu’affirmé par Cesare Mattina, nous pourrions donc dire que « des citoyens qui ne sont pas forcément très politisés participent ainsi à la politique et aux processus démocratiques avec les codes, les langages et les méthodes qu’ils sont capables d’exprimer par rapport à la perception qui est la leur du métier d’élu, de l’autorité publique et des institutions auxquelles ils s’adressent » (Mattina 2004, 145). Dans ce sens, nous pouvons penser ces démarches comme des modalités possibles d’appropriation individuelle et collective de la participation indigène qui n’excluent pas une forme de politisation. Politisation qui réside justement dans la mobilisation et la valorisation ethnique au détriment d’une adaptation aux codes bureaucratiques. L’analyse des interactions dans des espaces informels nous permettra d’approfondir cette réflexion.

II/ Consultation indigène et clientélisme

15Au cours de notre travail d’enquête au sein de la région Maule, nous avons suivi des agents locaux du gouvernement en charge du processus de consultation indigène et observé leurs interactions avec les Mapuches aussi bien dans le cadre des bureaux des institutions gouvernementales, que chez les Mapuches où les fonctionnaires se rendaient habituellement. L’extrait qui suit relate une tournée avec une équipe gouvernementale chez une dirigeante mapuche.

  • 11 Les noms ont été modifiés.
  • 12 Une población est un quartier pauvre.

16Cet après-midi estival de janvier 2015, l’équipe gouvernementale chargée du processus de consultation de la région Maule rend visite à Rosa,11 dirigeante indigène. À 14 heures, nous rejoignons les fonctionnaires du conseil de la Culture. Nous avons une heure de trajet devant nous et Humberto, membre de l’équipe et chauffeur à cette occasion, assure qu’il y a de fortes chances que l’on se perde même si ce n’est pas la première fois qu’il se rend chez Rosa. Elle habite dans une población,12 dans une banlieue pauvre où les rues sont mal signalées et les maisons se ressemblent toutes. Et, détail important, nous devons emmener une pâtisserie car nous ne pouvons pas arriver les « mains vides ». « J’ai promis à Rosa que j’apporterai un gâteau », nous rappelle Carlos, le chef de l’équipe.

  • 13 En particulier de la commune de Collipulli, commune de la région de l’Araucania, dans laquelle les (...)

17Pendant le trajet en voiture, la conversation s’engage sur les caractéristiques des indigènes de cette commune. Il s’agit majoritairement de Mapuches venus de la région de l’Araucania,13 qui ont émigré principalement pour des raisons économiques. Ils se sont installés dans cette région car c’est une province agricole particulièrement demandeuse de temporeros (saisonniers). Les membres de l’équipe de consultation perçoivent cette communauté comme la plus réticente vis-à-vis du processus de consultation. Mais depuis un certain temps, la relation s’est améliorée.

18Carlos, un des membres de l’équipe interrompt la conversation pour interroger son collègue Humberto, à propos de la réforme agraire. Humberto est membre du parti communiste et il a travaillé pour le gouvernement de Salvador Allende dans la mise en œuvre de la réforme agraire. Jusqu’à la fin du trajet Humberto nous raconte cette expérience, tout en nous montrant les haciendas (grande propriété foncière) expropriées à l’époque qui sont visibles depuis l’autoroute.

  • 14 Le palín est une activité traditionnelle mapuche à finalité religieuse et sportive.

19Une fois arrivés chez Rosa, nous sommes reçus par son mari et son fils Miguel qui a sept ans et porte un chaton dans ses bras. La maison est en bois, a deux chambres et un petit salon d’où l’on aperçoit la cuisine. Elle est humblement meublée par des sofas en faux cuir et une table ronde. Elle est plutôt sombre, il y a peu d’éléments décoratifs et aucun objet mapuche n’est visible. Rosa nous rejoint quelques instants après. Elle s’excuse pour son retard en nous disant qu’elle vient d’arriver du travail, qu’elle était sous la douche et se faisait une beauté pour nous recevoir. L’accueil est très chaleureux. Rosa et son mari nous accueillent avec un grand sourire et de grandes accolades. Ils nous disent que nous sommes les bienvenus dans leur maison : « Installez-vous, vous êtes chez vous ». En saluant Carlos, Rosa lui dit : « Tu as grossi ! Tu as dû bien manger pendant les fêtes ! » Carlos la regarde incrédule et Rosa insiste en lui caressant la joue : « Moi, je te regarde comme une mère regarde son fils. Je vois que tu as bien grossi » Puis Rosa demande à son fils d’aller acheter une boisson pendant qu’elle apporte des assiettes et des verres, ainsi qu’un paquet de frites et des biscuits. Carlos lui offre le gâteau qu’elle reçoit avec plaisir et demande à son mari de le couper. « Ne soyez pas timides, servez-vous. Il est important de manger pour se sentir en confiance », ajoute-t-elle. Après une conversation dans le registre personnel sur la santé du mari de Rosa et les fêtes de fin d’année, ils passent en revue les dernières nouvelles concernant le monde indigène de la région. Cette conversation détendue occupe la majorité du temps de la rencontre. Ensuite, Carlos annonce qu’un terrain de palín14 serait disponible dans la commune. Il suggère à Rosa la façon de procéder : « parles-en directement à l’intendant. Que ce soit lui qui t’envoie chez la secrétaire ministérielle des sports. Si c’est le chef qui t’introduit, tu auras plus de chances d’être bien reçue et d’obtenir la concession du terrain ». Finalement, ils affinent les derniers détails de la prochaine réunion de consultation qui doit avoir lieu dans cette commune. Rosa a obtenu le droit d’utiliser un lycée de la ville pour réaliser la réunion ; elle s’engage à inviter les membres de la communauté qu’elle préside et à mettre à disposition sa camionnette pour faciliter leurs déplacements.

20S’ensuit l’interview au sujet du déroulement du processus de consultation, qui doit être publiée sur le site du conseil de Culture à la demande du gouvernement central. Rosa est un peu nerveuse. Elle s’assoit près du journaliste qui allume le magnétophone, s’arrange les cheveux et dit à son fils de ne pas faire de bruit. Elle a l’air toute fière de cet entretien et signale qu’elle est très reconnaissante envers l’équipe pour l’avoir choisie. L’entretien est de courte durée. En quelques minutes, Rosa explique que le bilan qu’ils font du processus est positif, que la confiance entre l’État et les peuples indigènes a été rétablie après de longues années d’interruption ; qu’elle apprécie cet espace de dialogue dans la mesure où il a permis de dire des choses sans peur et a permis aux peuples indigènes de la région de se réorganiser. Le journaliste lui demande s’il est possible de faire une photographie. Elle accepte en invitant son mari et son fils à la rejoindre. « Mais avant de prendre la photo, va chercher ton tralilonco (serre-tête) et celui de ton père », indique-t-elle à son fils. Elle ajoute en nous regardant : « les Mapuches portent le tralilonco. Et toi, Miguel, t’es bien Mapuche n’est-ce pas ? »

21Cet extrait met en évidence l’existence de liens personnels et d’une familiarité entre les agents locaux du gouvernement et des dirigeants mapuches. Ce que dévoile cette scène c’est la volonté ou le travail nécessaire à l’instauration d’un cadre, matériel et rituel, qui désigne les interactions qui s’y déroulent en termes de relation amicale. L’évènement qui a lieu (prendre le goûter chez l’un des acteurs), les accolades, la discussion distendue, les blagues et les démonstrations d’affection permettent de qualifier l’interaction comme une relation personnelle. Comment expliquer que cette relation, qui aux yeux de l’enquêteur se définit avant tout comme politique, soit vécue et se dise dans le registre de l’amitié ?

22La description des interactions politiques et liens personnalisés entretenus dans le cadre de la mise en œuvre des dispositifs de consultation indigène au niveau local peut être rapprochée de celles qui ont été étudiées dans les sciences sociales à travers le concept de « clientélisme » politique (Briquet et Sawicki, 1998 ; Combes et Vomaro, 2015). Plus particulièrement, dans le cas chilien, le clientélisme politique a été analysé comme un mécanisme permettant d’assurer la domination de l’État dans les communautés indigènes (De la Maza, 2007). Le registre de l’amitié utilisé par les acteurs apparaît dans ce cas comme un moyen de construire une relation dépolitisée entre gouvernants et gouvernés, tout en permettant de légitimer une relation de domination. C’est, en outre, un moyen de transfigurer les actes de domination en relations affectives pour les rendre acceptables, ce qui relève d’une interprétation instrumentale des interactions entre État et communautés indigènes.

23Cependant les analyses en termes de manipulation des dominés, dans ce cas des indigènes, par des acteurs étatiques les réduit à une place secondaire et les rend incapables de jouer un rôle dans l’action politique. Or, il nous semble que dans le cas étudié dans la région Maule le fait d’expliquer les interactions entre l’État et des indigènes uniquement à travers la notion de « clientélisme », entendu comme mécanisme de domination, ne permet pas de comprendre le phénomène dans toute sa complexité. Nous y reviendrons. Notons néanmoins que ce concept permet de relever le registre de l’amitié et d’apprécier la réciprocité des échanges dans les interactions observées. Par exemple, dans le cas de la visite chez Rosa, la dirigeante indigène, qu’est-ce qui est en fait transféré et qui est redevable de quoi dans l’interaction observée ? Lorsque le chef de l’équipe de consultation annonce qu’un terrain de palín serait disponible, il fait part d’un renseignement qu’il a obtenu grâce à sa position au sein du gouvernement local. L’accès à cette information est privilégié dans le sens où elle n’est pas officielle ni publique et permettrait à Rosa de mener des actions en avance par rapport aux autres associations mapuches de la région et ainsi accroître ses chances d’obtenir ce terrain. De plus, en donnant des conseils à Rosa pour faire face à des procédures bureaucratiques relativement complexes et dont certaines codifications échappent en partie aux dirigeants mapuches, il facilite son accès à l’État. Finalement, cette approche permet de mettre en lumière à quel point des actions des agents gouvernementaux contribuent à façonner les identités des acteurs sociaux. L’enjeu de l’interview est double : d’une part, cet acte consacre Rosa dans son rôle de dirigeante sociale indigène et contribue à consolider son ascension comme représentante indigène régionale. D’autre part, c’est une manifestation publique de son engagement en faveur du processus de consultation mené par le gouvernement. Il s’agit donc bien d’une transaction : l’équipe gouvernementale apporte appui et reconnaissance officielle à l’autorité de la communauté de Sarmiento, qui en retour, fait preuve d’une loyauté à l’égard de l’État en engageant sa participation dans le processus de consultation qui est par là-même légitimé à partir du moment où il est soutenue par la principale communauté indigène de la région. Cet échange n’est qu’un maillon dans une chaîne de services rendus tout au long du processus de consultation qui montre l’existence d’interdépendances, de relations de coopération et d’échange, au sein même de collectifs présentés comme antagonistes (Gluckman 2008).

  • 15 Traduit de l’espagnol par l’auteure : « La importancia del trafkintu, al interior de las prácticas (...)

24Le registre de l’amitié est aussi à mettre en relation avec la vision négative de la politique en général et plus particulièrement du discours de condamnation des pratiques clientélistes qui se tient sur place. Tel qu’expliqué par Jean-Louis Briquet (2006), l’instauration d’un cadre intime et amical dans lequel ont lieu des échanges de natures diverses permet de construire un registre de justification morale pour des transactions qui pourraient être jugées négativement si elles s’inscrivaient dans un cadre politique. À cet égard, il n’est pas anodin que dans ce type d’interaction, référence soit faite au principe de réciprocité mapuche, le trafkintu. Cette pratique d’échange réciproque, de trueque, est une ancienne forme de rencontre entre les Mapuches pour échanger des semences, animaux, tissus, bijoux, instruments musicaux, aliments, mais aussi des connaissances diverses. D’après Bernardo Colipan (2008), « l’importance du trafkintu au sein des pratiques quotidiennes de la société mapuche actuelle permet de développer et d’activer des processus d’identité individuelle et collective ».15 Ainsi, la référence à cette institution traditionnelle situe le type de relation de transaction qui a lieu comme manifestation identitaire, et rend les échanges qui s’ensuivent possibles et légitimes. Et ce, d’autant plus que les faveurs personnelles ou collectives sollicitées par les indigènes eux-mêmes sont conçues comme une revendication tout à fait légitime de droits fondamentaux ou comme la réparation de la « dette » entretenue par l’État à leur égard.

25Pour revenir aux limites de la notion de clientélisme soulevées plus haut, Cesare Mattina (2005, 581) critique le fait que cette notion soit utilisée « quasi exclusivement pour parler des pratiques des élus et des partis », ce qui néglige un aspect essentiel : la demande sociale des électeurs envers les élus et les institutions. Dans certains contextes, les électeurs s’adressent aux hommes politiques principalement en relation à des questions privées et personnelles touchant à leurs intérêts particuliers. ». C’est-à-dire qu’en même temps qu’on critique la relation clientélaire comme injuste, on réclame l’emploi des mêmes pratiques de favoritisme que l’on condamne par ailleurs. Dans le contexte du processus de consultation, les indigènes n’hésitent pas à évoquer les besoins les plus pressants des communautés et associations indigènes auxquelles ils appartiennent, bien qu’il s’agisse de thématiques qui s’écartent du cadre de la consultation. Ainsi, ils font étalage des difficultés auxquelles ils doivent faire face pour matérialiser leurs droits ou obtenir des ressources diverses (un terrain pour réaliser des activités traditionnelles, des logements, le financement d’un projet, etc.) dans l’espoir de trouver une voie plus dégagée dans leurs démarches bureaucratiques. Par exemple, le responsable du processus de consultation indigène du Conseil National de la Culture et des Arts (CNCA) dans la région Métropolitaine, nous explique qu’à côté des sujets propres à la consultation indigène, d’autres requêtes leur sont formulées par des participants indigènes :

À chaque fois, ils viennent et nous disent : « écoutez, la culture n’est pas seulement une question de poésie, de peinture, de musique. Pour nous, la culture c’est aussi la terre, la ruka, le territoire. C’est pour cela que dans cette commune nous avons le droit à des logements avec pertinence culturelle. Vous, en tant que fonctionnaires de la culture, vous comprenez cela. Vous devez donc nous soutenir dans cette revendication qui nous est chère ». Nous leur expliquons que nous n’avons rien à voir avec le ministère qui s’occupe des logements. Mais, ils insistent... Je suis en quelque sorte obligé de m’engager à leur côté. Je suis malgré tout un « ami », un “frère” qui travaille dans l’État. Il m’est ainsi arrivé de m’adresser personnellement à d’autres administrations pour donner des coups de pouce à des demandes réalisées par certaines associations indigènes. J’ai présenté une situation x concernant une association donnée au MINDES (Ministère de Développement Social). Je leur ai dit : il y a cette association, comment pouvons-nous faire pour accueillir leurs demandes ? [Fonctionnaire du CNCA, région Métropolitaine, entretien personnel, Santiago, mars 2016].

26Dans d’autres cas, les demandes sont d’ordre personnel. C’est le cas d’une requête présentée par une dirigeante indigène du Maule à une autorité publique :

 L’avantage du processus [de consultation] c’est que les indigènes sont devenus à la « mode » [rires]. Je vous explique. À l’époque [de la consultation indigène du MINDES] j’avais une tante qui devait se faire opérer. C’était une opération qui était couverte par la sécurité sociale, le problème c’était pas ça. Mais l’opération fut suspendue une première fois car le médecin s’absenta ; une deuxième fois, parce qu’une machine ne marchait pas ; une troisième fois, pour une raison x... L’opération fut ainsi reportée plusieurs fois. J’ai envoyé une lettre de réclamation au service de santé. J’ai envoyé une copie au Secrétaire Ministériel Régional (SEREMI) en disant que c’était un manque de respect, une injustice commise à l’encontre d’une femme indigène. Une heure après je reçois un appel de l’établissement de santé pour me dire que ma tante serait opérée le lendemain. Puis, le SEREMI m’appela personnellement. Vous imaginez ! ? Il me dit qu’il s’est occupé personnellement de cette affaire dès qu’il a reçu mon mail ! Nous devons avoir recours à ces contacts pour que les choses bougent... De ce point de vue, la consultation indigène nous a permis de connaître des gens et puis de nous faire connaître, mais surtout reconnaître. Maintenant on présente des projets et on obtient les ressources ! Encore plus, ils nous écrivent pour nous informer de l’ouverture d’un fond x qui pourrait nous intéresser... Avant personne ne nous informait de rien... Maintenant les services publics nous envoient des courriers, nous invitent à des formations, ce genre de choses... Ils nous prennent en compte, ils savent que nous nous sommes battus en faveur du processus [de consultation], et ils nous en remercient ainsi. [Viviana, dirigeante indigène, entretien personnel, région Maule, février 2016].

27La prise en compte de demandes réalisées par les participants indigènes eux-mêmes permet de porter un regard moins normatif, centré par exemple sur l’attitude « manipulatrice » des autorités politiques ou des fonctionnaires pour assurer la domination de l’État. La prise en compte du point de vue des indigènes permet de remettre en question l’approche qui privilégie une vision sur les « clients » comme des acteurs à faibles ressources, subissant des rapports de domination dont ils n’ont pas véritablement conscience. En effet, il est possible d’éclairer autrement cette question en introduisant la dimension symbolique ainsi que les jugements moraux attribués aux échanges par les acteurs y participant. Par exemple, le fait de solliciter une autorité publique pour une demande, qu’elle soit personnelle ou collective, n’est pas forcément perçu comme quelque chose d’illégitime. Il ressort de ces témoignages que ces sollicitations sont ressenties comme « justes » dans la mesure où elles font appel à des droits relatifs aux communautés ethniques, auxquelles les indigènes s’identifient. Les pratiques clientélaires deviennent ainsi un mode d’affirmation, parmi d’autres, des droits des peuples indigènes. Ce qui, par ailleurs, donne à ces demandes un caractère politique. De plus, ces « relations clientélaires interpersonnelles » (Mattina 2005, 581), entendues comme des relations sociales, mues par des intérêts privés et personnels, ne sont pas dépourvues d’un aspect affectif et symbolique. En effet, on n’échange pas seulement des biens matériels, mais aussi des sentiments et des valeurs tels que la reconnaissance, la déférence ou la gratitude. Par exemple, la prise en compte de demandes réalisées par des indigènes est ressentie comme un geste de gratitude pour leur engagement dans la procédure de consultation (« ils nous en remercient ainsi »).

28Dans son étude sur le vote et la mobilisation électorale dans la Corse rurale, Briquet affirme que c’est

par l’entremise de pratiques considérées comme « traditionnelles »  que la modernité politique a pris forme concrètement en Corse : l’intermédiation des notables et la réciprocité clientélaire ont joué une part active dans l’établissement et le fonctionnement effectif des institutions politiques modernes, qu’il s’agisse du vote, des partis politiques, des bureaucraties gouvernementales ou des organismes de pouvoir local. (Briquet 2003, 42)

29Dans cette perspective, nous pourrions dire que le travail d’implantation de nouvelles logiques participatives se nourrirait de pratiques clientélaires. Ici résiderait une des ambivalences de la démocratie participative : sans l’activation de liens personnalisés, sans le recours au discours de l’amitié, sans le jeu de loyauté, pas de participation. Et dans ce sens ces logiques ne seraient pas une « entrave » à la démocratie, mais contribueraient au développement des initiatives participatives, tout en se construisant sur des intérêts spécifiques.

30L’observation ethnographique des processus de consultation indigène au Chili amène à complexifier des hypothèses portées par certains théoriciens et organismes internationaux sur la participation indigène. Les premiers résultats de cette enquête, associés à un traitement partiel des données qualitatives, tendent à montrer que l’institutionnalisation de la participation n’entraîne pas une remise en cause profonde des mécanismes traditionnels de médiation politique et de type clientéliste. Les dispositifs de participation indigène s’inscrivent dans des systèmes de pouvoir antérieurs, ce qui n’exclut pas pour autant qu’ils soient utilisés comme un outil de mobilisation et d’affirmation identitaire.

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Bibliographie

Ouvrages 

AYLWIN José, Matías MEZA-LOPEHANDÍA, Nancy YÁÑEZ. Los pueblos indígenas y el derecho. Santiago du Chili : LOM ediciones, 2013.

BRIQUET Jean-Louis, Frédéric SAWICKI (dir.). Le clientélisme politique dans les sociétés contemporaines. Paris : Presses Universitaires de France, 1998.

GROS Christian, David DUMOULIN. Le multiculturalisme « au concret » : un modèle latino-américain ? Paris : Presses Sorbonne Nouvelle, 2011.

Chapitres d’ouvrage 

BARRIL Claudia. « Transformer sa propre image. Initiatives d’associations mapuches dans l’espace public chilien ». In BARRIL Claudia, Marion CARREL, Juan-Carlos GUERRERO, Alicia MÁRQUEZ (dir.). Le public en action. Usages et limites de la notion d’espace public en sciences sociales. Paris : L’Harmattan, 2003, 139-159.

BELLIER Irène. « Usages et déclinaisons internationales de l’ “autochtonie” dans le contexte des Nations Unies ». In GAGNÉ Natacha, Thibault MARTIN, Marie SALAÜN. Autochtonies, vues de France et du Québec. Québec : Les presses de l’Université Laval, Dialog-le réseau de recherche et de connaissances relatives aux peuples autochtones, Mondes autochtones, 2009, 75-92.

BRIQUET Jean-Louis. « La politique au village. Vote et mobilisation électorale dans la Corse rurale ». In LAGROYE Jacques. La politisation. Paris : Belin, 2003, 31-45.

DUMOULIN David. « Transformations des solidarités transnationales : des réseaux militants aux champs globalisés. Le cas de la défense des peuples autochtones ». In DEVIN Guillaume (dir.). Les solidarités transnationales. Paris : L’Harmattan, 2004, 103-112.

Articles 

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BOCCARA Guillaume, Paula BOLADOS. « ¿Dominar a través de la participación? El neoindigenismo en el Chile de la posdictatura ». Memoria Americana 2008/16 (2), 167-196.

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GLUCKMAN Max. « Analysis of a social situation in modern Zululand ». Genèses, traduit par THOLONIAT Yann et Benoît DE L’ESTOILE. 2008 [1940]/vol. 72, n° 3, 119-155.

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Articles en ligne 

COLIPAN Bernardo. « El trafkintu como práctica cotidiana y de recomposición de la memoria colectiva ». Futawillimapu, 2008, [Consulté le 14.11.2016]. <http://www.futawillimapu.org/pub/Trafkintu.pdf>

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Mémoires, thèses, rapports 

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FUENTES Claudio et DE CEA Maite. « Modernity Without Recognition: Indigenous Peoples’ Rights in Chile », manuscrit, 2015.

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Notes

1 Nous reprenons l’expression « peuples indigènes » telle qu’utilisée dans la convention nº 169 de l’OIT. Par la suite, les concepts de « peuples indigènes » et « peuples autochtones » seront entendus comme synonymes. En français, en raison de la connotation péjorative, le terme « indigène » a été remplacé par « autochtone ». Celui-ci n’est cependant pas usité en anglais ou en espagnol, les termes indigenous ou indígenas étant acceptés (Voir pour plus de détails : Bellier 2009).

2 Un bon exemple de ce phénomène au Chili est le programme Orígenes. Financé en partie par un prêt à la Banque Interaméricaine de Développement (BID), son objectif était de contribuer au développement de la qualité de vie des peuples aymara, atacameño et mapuche des secteurs ruraux à travers le développement de la participation indigène et l’installation de politiques interculturelles de santé et d’éducation (Boccara et Bolados 2008).

3 Argentine, Bolivie, Brésil, République Centrafricaine, Chili, Colombie, Costa Rica, Danemark, Dominique, Equateur, Espagne, Fidji, Guatemala, Honduras, Mexique, Népal, Nicaragua, Norvège, Paraguay, Pays-Bas, Pérou, Venezuela. www.ilo.org.

4 D’après le Censo 2012, 1.714.677 personnes (soit 11,11% de la population) de cinq ans ou plus ont déclaré appartenir à un des peuples indigènes du Chili. Les Mapuches représentent 84,11 % de la population indigène au Chili.

5 Convention nº 169 de l’OIT: http://www.ilo.org/indigenous/Conventions/no169/lang--fr/index.htm

6 Nous avons réalisé deux enquêtes de terrain. Premièrement entre les mois de décembre 2014 et février 2015, puis de janvier à mars 2016.

7 Les entretiens ont été réalisés avec onze membres de peuples indigènes et treize acteurs institutionnels de niveau central et régional.

8 Informe de la Comisión Verdad Histórica y Nuevo Trato con los Pueblos Indígenas, Editado por el Comisionado Presidencial para Asuntos Indígenas, 1º edición, Santiago de Chile, octubre de  2008.

9 Comisionado presidencial para asuntos indígenas (Ed.) (2008).

10 Questionnaire réalisé lors de la dernière réunion régionale de consultation indigène du CNCA en février 2015 dans la région Maule.

11 Les noms ont été modifiés.

12 Une población est un quartier pauvre.

13 En particulier de la commune de Collipulli, commune de la région de l’Araucania, dans laquelle les Mapuches représentent autour de 20 % de la population (d’après Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN 2009), ministère de Développement Social).

14 Le palín est une activité traditionnelle mapuche à finalité religieuse et sportive.

15 Traduit de l’espagnol par l’auteure : « La importancia del trafkintu, al interior de las prácticas cotidianas de la sociedad mapuche actual, permite desarrollar y activar procesos de identidad individual y colectiva » (Colipan Bernardo 2008, « El trafkintu como práctica cotidiana y de recomposición de la memoria colectiva », Futawillimapu< http://www.futawillimapu.org/pub/Trafkintu.pdf>.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Matilde Spoerer, « Innovations politiques et participation autochtone : les ambivalences de la mise en œuvre de la convention nº 169 de l’OIT sur les peuples indigènes au Chili », L'Ordinaire des Amériques [En ligne], 221 | 2016, mis en ligne le 18 novembre 2016, consulté le 27 juin 2017. URL : http://orda.revues.org/3069 ; DOI : 10.4000/orda.3069

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Auteur

Matilde Spoerer

CESSP-Université Paris I Panthéon-Sorbonne

mspoerer@yahoo.fr

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