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Territoires & Sociétés

Gobernabilidad e instituciones políticas

Democracia sin colaboración en México1
Rogelio Hernández Rodríguez
p. 179-197

Résumés

Bien que la gouvernance ait fait l’objet de débats fréquents, sa définition n’en reste pas moins problématique. Avec les changements démocratiques relevés depuis la fin des années 1980, de plus en plus de gens s’accordent pour appliquer le terme aux problèmes spécifiquement gouvernementaux, quant à la formulation et à l’application de politiques publiques. La perspective implique d’analyser les attributions et les relations des pouvoirs législatif et exécutif, qui déterminent l’approbation d’initiatives qui pourraient avoir un effet sur le fonctionnement du gouvernement. L’expérience mexicaine offre un terrain favorable à l’examen de ces relations, non seulement par sa stabilité institutionnelle reconnue, mais par son changement démocratique récent. Cet essai montre que la configuration institutionnelle, en place pendant la période autoritariste, n’a pas connu de changements structuraux qui aient facilité la communication entre pouvoirs et, qu’au contraire, elle s’est vue affectée par l’incertitude politico-électorale.

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Texte intégral

I

  • 1 La primera versión de este ensayo fue presentada en el VI Congreso Internacional del Consejo Europe (...)
  • 2 Samuel Huntington, Michel Crozier y Joji Watanuki, The Crisis of Democracy: Report on the Governabi (...)

1La capacidad de los sistemas, y en un sentido más amplio, del Estado, para garantizar la estabilidad política, promover el desarrollo económico y proporcionar bienestar social, ha sido objeto permanente de atención tanto de los líderes políticos como de los académicos. Esa preocupación dio origen a una de las nociones más polémicas y debatidas de la ciencia política como es el de la gobernabilidad. El término fue usado formalmente como una categoría de análisis en 1975, cuando la Comisión Trilateral presentó su conocido Informe sobre el estado de la democracia en el mundo occidental. En él, Huntington, Crozier y Watanuki2 señalaban las debilidades de los sistemas para procesar, atender y solucionar las demandas de las cada vez más activas y complejas sociedades occidentales. Muy en la línea de la sociología y ciencia política clásicas norteamericanas, el análisis se dirigía a los sistemas y en particular a los gobiernos, porque consideraba el surgimiento de los conflictos como el resultado de un creciente volumen de demandas que rebasaba la capacidad gubernamental y luego institucional, de los sistemas en su conjunto para procesarlos.

  • 3 Guy Hermet, comentarios generales. Mesa redonda Gobernanza y gobernabilidad democráticas en México, (...)
  • 4 Anthony H. Birch, «Overload, Ungovernability and Delegitimation: The Theories and the British Case» (...)

2El informe constituyó una reflexión seria sobre un fenómeno que preocupaba a los principales actores políticos y a los especialistas. Como bien lo ha señalado Guy Hermet, la noción no era nueva en 1975 pues la manera de usarla, más en su sentido negativo de ingobernabilidad, era común para los gobernantes. Hermet recuerda, por ejemplo, que el General De Gaulle se lamentaba de que Francia fuera ingobernable.3 Anthony Birch4 también ha advertido que en el mismo año de 1975 en que apareciera el Informe, otros autores ya escribían sobre la sobrecarga de demandas que desafiaba la capacidad de los gobiernos occidentales para proporcionar servicios, lo que ocasionaba frustración social y una pérdida de legitimidad. Tal vez la crítica fue influyente porque el Informe y las subsecuentes reflexiones fueron elaboradas por conocidos liberales que años antes se habían erigido en los principales defensores de la democracia occidental, y que desde entonces fueron calificados de «neoconservadores». Con variantes, pero todos ponían el acento en la liberalidad y tolerancia con las que las democracias, como forma de vida social y organización política, habían dado cabida a las demandas de nuevos y distintos grupos sociales sin que se hubieran ampliado los recursos sistémicos para atenderlos.

  • 5 Irving L. Horowitz and Seymour M. Lipset, Dialogues on American Politics, New York, Oxford Universi (...)
  • 6 Samuel P. Huntington, «The Democratic Distemper», The Public Interest, vol. XLI, 1975.

3Para los analistas, tanta liberalidad había estimulado ideas «excesivas» en la sociedad acerca de los derechos y bienes ciudadanos que debía proporcionar o garantizar el Estado, y concretamente, el gobierno.5 Como las expectativas eran crecientes, el incumplimiento gubernamental estaba garantizado lo que restaba poder y eficacia a las instituciones básicas del sistema, como la presidencia, el congreso, los partidos y los políticos.6

4El término, sin embargo, tuvo recepciones distintas debido a las circunstancias políticas de la época, fuertemente ideologizadas. Mientras que en las democracias consolidadas se adoptó la idea de reforzar los mecanismos institucionales de regulación política y social, y mejorar la eficiencia gubernamental, en los países poco desarrollados y en especial en América Latina, se convirtió en un sinónimo del concepto clásico de estabilidad política. Se adoptó el término de ingobernabilidad para tratar de explicar por qué la zona se debatía en frecuentes enfrentamientos ideológicos y sociales, que derivaban en violencia y que terminaban con gobiernos legítimos para instalar formas autoritarias o dictatoriales que acababan con la democracia. La noción perdió capacidad explicativa para convertirse en una manera de calificar la recurrente inestabilidad latinoamericana.

5En los años ochenta, con las transformaciones políticas en Europa del Este y América Latina, que dieron paso a las nuevas democracias, la gobernabilidad reapareció y fue relacionada tanto con la capacidad para controlar o evitar conflictos sociales que pusieran en riesgo la democracia recién conseguida, como con las causas que originaban el descontento. Los problemas económicos, la misma democracia y sus actores, fueron vinculados a la gobernabilidad.

  • 7 Joan Nelson, et. al. (comp.), Coaliciones frágiles: la política del ajuste económico, CEMLA, México (...)
  • 8 Seymour M. Lipset, «The Social Requisites of Democracy Revisited», American Sociological Review, n° (...)

6Entre 1985 y 1995, la principal amenaza a la gobernabilidad democrática en América Latina fue el manejo de las crisis económicas debido a que obligaban a aplicar severos programas de estabilización que afectaban a amplios sectores sociales, lo que provocaba protestas y conflictos políticos, volatilidad electoral y el debilitamiento de los gobiernos y, por extensión, los regímenes democráticos.7 Fue tan estrecha la asociación de estos factores que se revivieron las viejas teorías que aseguraban la dependencia de la democracia al desarrollo económico8 lo que hacía depender la gobernabilidad de las nuevas democracias del control de las crisis económicas.

  • 9 Philippe Faucher, «Restoring Governance: Has Brazil Got It Right (at Last)?», in Philipe Oxhorn y P (...)

7Cuando los problemas económicos comenzaron a resolverse, la gobernabilidad se reinterpretó como la capacidad institucional de los nuevos regímenes para promover el desarrollo y el bienestar social, así como para evitar conflictos que pusieran en riesgo el futuro de las jóvenes democracias. Los análisis han ayudado a precisar la noción, pues se ha empleado para estudiar los recursos de los gobiernos (ya no de los sistemas en su conjunto y menos aún de los Estados), para cumplir con eficacia sus tareas estrictamente administrativas de atención y satisfacción de demandas socioeconómicas. La gobernabilidad se relaciona cada vez más con la eficacia institucional y administrativa de los gobiernos, es decir, tanto con su diseño organizacional como con el funcionamiento de los mecanismos de comunicación con el resto de instituciones básicas del sistema.9 La gobernabilidad alude a la eficacia con la que el conjunto de organismos, poderes y sujetos políticos establecen relaciones de colaboración para que el gobierno pueda satisfacer demandas sociales y económicas, precisamente en una situación de cambio político en la que subsiste un viejo arreglo institucional y se intentan cambiar o ajustar diversos organismos o facultades de decisión.

  • 10 Scott Mainwaring and Timothy Scully (eds.), Building Democratic Institutions: Party Systems in Lati (...)

8Mientras algunos analistas apuntan a la capacidad de las élites para controlar los problemas, otros subrayan los sistemas de partidos y electorales para dar congruencia a la búsqueda de acuerdos; o a las organizaciones sociales para evitar que el descontento provocado por los programas económicos deriven en protestas políticas y castigos electorales; al conjunto de instituciones y actores políticos, e incluso a la persistencia de tradiciones políticas de fuerte raíz cultural y, sobre todo, autoritaria. De ahí que el diseño institucional, incluida la elaboración cuidadosa de las constituciones, se convirtiera en prioritaria.10

  • 11 Carlos Blanco, «Reform of the State: An Alternative for Change in Latin America», Annals of the Ame (...)

9El término, pese a todo, está lejos de alcanzar un acuerdo sobre su sentido. Si bien se reconoce la función determinante de las instituciones, a veces se insiste más en la fortaleza del Estado para garantizar el control sobre la sociedad, que en los recursos específicos, o en la relación entre el control económico de los regímenes y las condiciones generales de las nuevas democracias e incluso, como lo señala el más reciente reporte del Banco Mundial sobre México, en la fuerte influencia de grupos de interés (lo mismo de trabajadores que de empresarios) y la polarización ideológica y partidaria.11

10La experiencia mexicana admite otra explicación que al mismo tiempo que da cuenta de los obstáculos, proporciona elementos para fortalecer la perspectiva que ve a la gobernabilidad como el resultado de las relaciones institucionales entre organismos y entidades del sistema político, lo que supone atribuciones y mecanismos de colaboración que obliguen o faciliten los acuerdos, con independencia de la voluntad o disposición de los participantes. Si lo decisivo es la eficiencia que permite al gobierno cumplir con sus funciones básicas, es necesario analizar aquellas instituciones que afectan el funcionamiento del gobierno, tal como son las relaciones entre poderes y entre ejecutivos, federal y estatales. El aspecto central es determinar hasta qué grado el diseño institucional permite la colaboración o propicia el desencuentro y la parálisis del gobierno.

II

11El estudio de los sistemas políticos, cuando analiza las relaciones entre poderes, se concentra en el equilibrio político y la distribución de facultades. Sin embargo, el enfoque puede ayudar mucho a entender los problemas de la gobernabilidad si el énfasis se pone en cómo afectan las relaciones entre poderes el desempeño de los gobiernos, más que del poder ejecutivo en su conjunto. Si el diseño institucional determina que el Congreso puede decidir la aplicación de reformas sustanciales de las que depende el desarrollo de políticas públicas y, en general, planes de desarrollo económico y social, el punto decisivo se encuentra en si existen mecanismos para que el ejecutivo remonte una oposición legislativa, la cual puede producirse, sobre todo en condiciones de una democracia incipiente, en las estrategias electorales de los partidos y no necesariamente en diferencias programáticas.

12En México, desde 1917, cuando fue elaborada la constitución que hasta ahora está vigente, el Congreso ha podido legislar en todos los aspectos económicos y políticos como son los hacendarios y fiscales; monetarios y financieros; en asuntos de seguridad pública; educación en general; vías de comunicación; sobre la estructura de la administración pública y el cuerpo diplomático. El Congreso mexicano siempre ha tenido capacidad para revisar y modificar el presupuesto federal, lo mismo en la elaboración del ingreso como el gasto público. Si bien el ejecutivo es el único facultado para presentar la iniciativa sobre el presupuesto, es el Congreso, por medio de la Cámara de Diputados, el que establece el diseño definitivo, lo que significa que puede influir tanto en la recaudación como en el endeudamiento gubernamental y, lo más importante, reorientar el gasto público hacia los sectores que estime adecuados. El poder legislativo tiene autoridad para convocar a los secretarios de Estado y directores de organismos paraestatales y descentralizados para obtener información, y puede investigar el funcionamiento de las instituciones del sector público, lo mismo para conocer su actividad cotidiana como para determinar ilícitos.

13La Cámara de Senadores posee los principales instrumentos de control sobre el ejecutivo, pues a esta instancia corresponde la revisión de la política diplomática así como de los acuerdos internacionales que establezca el poder ejecutivo y, desde luego, resolver las diferencias entre Estados, y entre éstos y la federación (incluido el nombramiento de gobernadores interinos en caso de desaparición de poderes). Al Senado también corresponde ratificar a oficiales de las Fuerzas Armadas, embajadores y subsecretarios de Hacienda, así como a los ministros de la Suprema Corte de Justicia, al gobernador del Banco de México y al procurador General de la República, todos ellos a propuesta del jefe del ejecutivo.

14En contraste, el poder ejecutivo apenas cuenta con algunas atribuciones que están lejos de igualarse a las de su contraparte. Las únicas facultades exclusivas que posee se limitan a designar y remover libremente a su gabinete y encargarse por completo de la operación del gobierno, en particular, en cuanto a preparar y poner en marcha políticas públicas. Tiene la facultad de presentar iniciativas de ley pero la comparte con los congresos, federal y estatales, y como ya se señaló, aunque sí es el único autorizado a presentar el presupuesto, la Cámara de Diputados puede modificarlo.

15El ejecutivo dispone de veto total y parcial que, sin embargo, está limitado porque sólo se aplica para corregir acciones del poder legislativo y porque puede superarse con el voto de dos tercios de ambas cámaras. La debilidad del ejecutivo se confirma con el hecho de que el presidente no está autorizado a legislar mediante decretos (excepto cuando se trate de asuntos de salud pública o en situaciones de emergencia, para lo cual requiere de la autorización expresa del Congreso), y tampoco cuenta con la posibilidad de convocar a plebiscito o referéndum, que en determinadas condiciones le permitiría superar la oposición de la asamblea. Por último, el ejecutivo tampoco puede convocar al Congreso a sesiones extraordinarias, como sí sucede, por ejemplo, en Estados Unidos, pues requiere la aprobación explícita de la comisión permanente del poder legislativo.

16El desempeño del gobierno se encuentra en manos del ejecutivo solamente en sus líneas generales, porque como se desprende de las atribuciones del Congreso, puede influir en el diseño y aplicación de múltiples políticas. Aunque en apariencia la intervención más importante es la aprobación del presupuesto, la asamblea puede intervenir decisivamente cuando se trata de reformas constitucionales. No tiene nada de sorprendente pues es común a cualquier sistema, pero cobra mayor relevancia cuando se trata de reformas económicas de las que depende el gobierno para desarrollar políticas económicas o sociales.

17A diferencia de lo que ocurrió en otras transiciones, en México, la democracia no ha conducido hasta ahora a la transformación estructural del sistema. Por el contrario, las instituciones y facultades se mantienen prácticamente intocadas lo que supone, primero, que los controles legislativos son, en general, los mismos, y segundo, que las fuentes de financiamiento, el control de las empresas estratégicas y la política laboral, son las mismas que en el pasado, por lo que si el ejecutivo desea modificarlas, debe presentar las iniciativas correspondientes al Congreso.

  • 12 María Amparo Casar, «Executive-Legislative Relations: The Case of Mexico (1946-1997)», en Scott Mor (...)

18Este diseño, en el que claramente el ejecutivo se encuentra sin recursos constitucionales, ha estado vigente desde principios del siglo pasado. Si a pesar de todo el ejecutivo fue predominante durante la hegemonía del PRI, se debió a la ausencia de competencia partidaria, lo que le aseguraba a ese partido el control no sólo de la Presidencia sino también del Congreso federal, la totalidad de los gobiernos y congresos estatales e incluso de las presidencias municipales. Debido a ello, el PRI uniformaba política e ideológicamente al conjunto de instituciones del sistema y le concedía al presidente en turno la dirección total de la política del país.12

  • 13 Matthew S. Shugart y John M. Carey, Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral (...)

19El poder excesivo de la Presidencia no tuvo ningún sustento en la Constitución, sino que dependió por completo de la falta de competencia electoral. Bastaría, entonces, que se establecieran nuevas y mejores condiciones en ese terreno para que el pluralismo apareciera y con él se rompiera la homogeneidad política sobre la que se erigía el poder del ejecutivo. Al perder el PRI el control de las instituciones, en particular del Congreso federal, el ejecutivo ocuparía su real papel y podría movilizar solamente los recursos que la Constitución le otorga. En esas condiciones, el presidencialismo mexicano se muestra como uno de los más débiles de todos los sistemas de su tipo, más débil que varios latinoamericanos y, por supuesto, que el modelo estadounidense, que paradójicamente nunca han sido considerados como excesivos.13 Al permanecer el diseño actual, que normativamente subordina al ejecutivo, el presidente sólo puede asegurarse apoyo legislativo si su partido logra el control del Congreso, tal como ocurriera en los años de dominio priísta. Esa posibilidad, empero, depende del azar electoral lo que lleva a los partidos y al jefe del ejecutivo, a prestar más atención de la debida a la competencia electoral.

20Los nuevos gobiernos han enfrentado un diseño institucional adverso y una oposición fragmentada que complica los acuerdos, lo cual se ha agravado porque han intentado aplicar una racionalidad económica más profunda y amplia que en el pasado inmediato. Para los nuevos gobernantes, todos provenientes de la derecha más conservadora, ha sido prioritario vigilar el gasto público y obtener más ingresos para lo cual han propuesto retirar la presencia del Estado en la inversión energética y aumentar impuestos, lo que ha sido rechazado sistemáticamente por el Congreso.

21La alternancia en México, si bien alcanzó los poderes federales hasta fines del siglo pasado, contó con varias experiencias en los Estados. La antigua oposición ganó gubernaturas desde fines de los años ochenta y obtuvo el control de muchos congresos locales lo que hizo posible que aparecieran los gobiernos divididos, pero su impacto fue limitado porque se mantuvo en el terreno local. Fue hasta 1997 cuando esa variante política tuvo verdadera importancia pues fue la primera vez que la Cámara de Diputados tuvo una amplia representación plural y tres años después, al renovarse por completo el Congreso, se confirmó que el dominio de un solo partido había terminado. El dato sobresaliente no es que el PRI haya perdido el control del legislativo, sino que ningún partido lo ha logrado, pues el del presidente (PRI hasta 2000 y el PAN a partir de entonces) no ha conseguido desde entonces el control del Congreso. Más aún, aunque se han mantenido las mayorías simples, con el PRI hasta el año 2006 y luego con el PAN, han sido por completo insuficientes para imponer una línea coherente a la asamblea y menos aún para aprobar cambios sustantivos, debido a que ninguno ha conseguido superar el 47% de los escaños, lejos de los tres cuartos necesarios para manejar los cambios.

22Esta situación se ha agravado notablemente porque existe una creciente pluralidad partidaria que afecta la posibilidad de llegar a acuerdos. El número de partidos en el Congreso se ha ampliado desde 1997, cuando la representación se concentraba en tres, hasta alcanzar ocho en 2006 y siete en 2009, lo que ha creado un balance muy precario pues en este último año, los cuatro pequeños obtuvieron 13% de los asientos. Estos partidos han alcanzado una enorme influencia debido a la polarización electoral que se ha agudizado en los últimos años entre los partidos grandes, lo que les ha asegurado una creciente capacidad de veto para construir mayorías. Construirlas se vuelve más difícil y lo más delicado es que cuando se consiguen, no se proponen proyectos de largo plazo pues se forman para alcanzar acuerdos específicos.

23El presidencialismo se ve fuertemente afectado por la distribución de facultades con el legislativo, pero puede agravarse por las fallas o excesos de los sistemas de partidos y electoral, que favorecen la formación de organismos menores. Para estos últimos, en la medida que el sistema les asegura su presencia en la asamblea, con una influencia política que rebasa con mucho su propia representación, no existe interés en ganar más adeptos, fortalecerse y disputar el poder ejecutivo, porque el sistema les garantiza acceso real y efectivo al poder. Cuando el equilibrio entre poderes no existe o es tan débil que somete al ejecutivo, para los partidos pequeños es más redituable obtener escaños en el congreso y no disputar seriamente la presidencia, debido a que la asamblea puede influir decisivamente en las acciones gubernamentales, ya sea imponiéndole condiciones u obstaculizando sus proyectos. Para los partidos, al margen de su tamaño y representación, el congreso cobra más valor político porque puede aplicar sus atribuciones para limitar al partido en el poder. Más que ser una institución colaboradora, la asamblea refuerza su utilidad opositora.

24México ha pasado de ser un país bipartidista y con partido hegemónico a uno donde prevalece la pluralidad y, sobre todo, la fragmentación, lo que ha colocado el poder del ejecutivo en su verdadera dimensión. Sin posibilidades de legislar o de convocar a referéndum, la Presidencia se encuentra incapacitada para vencer la oposición del Congreso. No puede confiar en que sus iniciativas serán aceptadas por los legisladores y menos aún aquellas reformas que estime necesarias para desarrollar proyectos de gobierno y que impliquen modificaciones constitucionales o simplemente costos electorales.

25Los gobiernos divididos han pasado del enfrentamiento total a centrarse en las reformas estructurales. La primera experiencia (1997-2000) se caracterizó por los intentos de la entonces oposición de obstaculizar al gobierno priísta, ante la expectativa de conseguir el poder en las elecciones inmediatas, como ocurrió en el año 2000. La manera de hacerlo fue revisar y modificar cada año el presupuesto federal para controlar el ingreso y reorientar el gasto público. Más allá de los posibles beneficios sociales, el verdadero objetivo era limitar las acciones gubernamentales para aumentar las ventajas de la oposición. El comportamiento cambió una vez que el PRI fue derrotado y las consecuencias de aplicar un gasto público condicionado fueron evidentes. A partir del 2000, la relación de los poderes cambió radicalmente en cuanto al presupuesto, pero se ha endurecido en cuanto a las reformas estructurales.

26El cambio refleja los límites del diseño institucional frente a las expectativas electorales de los partidos. Las discusiones en torno al presupuesto han cesado e incluso han dado lugar a aprobaciones unánimes, lo que muestra que los actores políticos pueden aprender rápidamente de los riesgos de la ingobernabilidad, pero no han avanzado en cuanto a otro tipo de reformas. Los dos gobiernos panistas han propuesto dos reformas fundamentales: una fiscal, que aumente los ingresos públicos a partir de una ampliación de los impuestos a la población, por medio del Impuesto al Valor Agregado, y la energética, mediante la cual el sector privado, principalmente extranjero, pueda invertir en el desarrollo de las industrias petrolera y eléctrica. Más allá de sus particularidades, ambas propuestas tienen en común el alto impacto sobre la sociedad y, por consecuencia, en los comportamientos electorales.

27La primera nunca ha sido una auténtica reforma fiscal, es decir, que constituya un nuevo esquema de recaudación y revisión impositiva, sino un simple aumento de gravámenes en el consumo de la población. Como es previsible, los sectores mayoritarios la han rechazado, en especial los medios, que resultarían más afectados por la nueva carga fiscal y que constituyen el principal participante en las elecciones. En esas condiciones, no existe ningún partido de oposición que quiera asumir el costo de la reforma.

28Las reformas petrolera y eléctrica han encontrado resistencias por su alto valor ideológico y simbólico en la sociedad. Cualquier reforma que permita la participación privada y sobre todo, extranjera, supone cambiar el histórico papel del Estado en el control de empresas y bienes. Como bien se sabe, las dos empresas públicas que se encargan de su explotación y generación, son el resultado de nacionalizaciones enmarcadas en el debate sobre la propiedad y soberanía nacionales. Un cambio en este esquema, se vuelve polémico en la población y, de nuevo, afecta las oportunidades electorales de los partidos.

  • 14 Un análisis reciente de los cambios en el trabajo legislativo se encuentra en los ensayos de Luisa (...)

29Aunque el Congreso ha tenido una mayor participación que se demuestra con un mayor número de iniciativas presentadas por los legisladores y el ritmo de aprobación, las iniciativas que no han prosperado son exactamente las que afectan la eficacia de largo plazo del gobierno. En estricto sentido, la actividad legislativa, cada vez más intensa, se ha concentrado en las áreas cotidianas o en modificaciones menores, que no suponen altos costos sociales y electorales. Pero las que se dirigen a modificar prácticas gubernamentales tradicionales, que alterarían sustancialmente el funcionamiento del ejecutivo y, de acuerdo con sus promotores, a mejorar su eficacia, no han logrado ser aprobadas.14

30Más allá de las posibles bondades o limitaciones de las reformas detenidas, lo importante es que el proceso demuestra que el ejecutivo, responsable directo del gobierno, no tiene capacidad para superar la oposición del Congreso. No existen instrumentos institucionales que faciliten la colaboración y, por el contrario, los partidos tienen alicientes y recursos para bloquear iniciativas que afecten sus expectativas electorales. Desde luego que la falta de madurez partidaria es un elemento central, pero también revela que el diseño institucional no favorece el funcionamiento de los poderes porque se basa en un desequilibrio estructural que hace depender al ejecutivo y al gobierno de las polémicas y necesidades particulares de los partidos.

III

  • 15 El siguiente apartado es un apretado resumen de Rogelio Hernández Rodríguez, El centro dividido. La (...)

31El proceso de democratización de México ha tenido una de sus manifestaciones más delicadas en el resurgimiento de los poderes estatales que ha fortalecido la autonomía de grupos locales y en especial de los gobiernos y gobernadores. Aunque el proceso es benéfico porque libera a los Estados de una larga centralización política y administrativa, no se ha acompañado de medidas institucionales y legales que eviten arbitrariedades y contengan proyectos particulares que amenazan la integridad nacional.15

32Los gobiernos estatales, al igual que el Congreso, estuvieron subordinados al ejecutivo federal. El control que ejercía el presidente sobre el PRI, además de convertirlo en su líder natural, le concedía el papel de elector de los sucesores y en casos conflictivos, que ponían en riesgo la estabilidad política local y comprometían los triunfos del partido, también le permitía retirarlos. Pero el control era más rígido porque además de los recursos políticos, el ejecutivo contaba con la centralización administrativa y financiera.

33De acuerdo con la Constitución, México es un país que se caracteriza por un cuidadoso federalismo, pero en los hechos los gobiernos estatales carecieron por décadas de autonomía para poner en marcha obras y servicios, planear el desarrollo local e incluso para obtener recursos económicos por cuenta propia. Este esquema obedecía a dos motivos: la histórica tradición de los Estados, demostrada principalmente durante el siglo XIX y los años inmediatos a la Revolución de 1910, que demostraron que contaban con poderes importantes y, lo más delicado, con intereses tan particulares que pusieron en peligro la unidad nacional, y los profundos desequilibrios regionales, económicos, sociales y culturales del país ante los cuales los Estados han sido incapaces de alcanzar acuerdos que compensen las diferencias. La centralización del gobierno federal buscó eliminar o, al menos controlar, las ambiciones políticas locales y resolver las desigualdades socioeconómicas para crear una auténtica unidad nacional.

34El gobierno federal retiró de los estatales el control administrativo y lo concentró en las secretarías de Estado que diseñaban planes nacionales en los que cada entidad incorporaba sus proyectos, pero que en general respondían a objetivos de desarrollo del país. Además de retirar las tareas administrativas, el gobierno federal también centralizó la recaudación y la distribución de los recursos económicos, que asignó de acuerdo con las necesidades económicas, sociales y de población de cada Estado que beneficiaron en primera instancia a los menos productivos.

  • 16 Victoria Rodríguez y Peter M. Ward (eds.), Opposition Government in Mexico, Alburquerque, Universit (...)

35Los instrumentos mediante los cuales el ejecutivo federal mantuvo su ascendencia sobre los gobernadores y gobiernos locales, empezaron a debilitarse conforme el pluralismo se extendió y las crisis económicas afectaron las finanzas públicas. El pluralismo tuvo efectos múltiples porque, por un lado, sometió a los mandatarios priístas a una presión mayor para asegurar triunfos y vencer a la oposición y, por otro, llevó al poder finalmente a los partidos de oposición. Ambos caminos reforzaron la autonomía de los mandatarios ya fuera porque los priístas debían actuar de acuerdo con su experiencia y recursos, por definición fuera del alcance del presidente, o porque siendo de otros partidos no tuvieron ningún motivo para continuar observando los lineamientos presidenciales.16

36Los problemas económicos tuvieron efectos aún más directos porque obligaron al gobierno federal a trasladar a los Estados responsabilidades administrativas tanto en las obras públicas como en las tareas sociales que hasta entonces se resolvían centralmente y, como consecuencia, se revisó el esquema presupuestal para entregarles más recursos financieros con los cuales pudieran hacer frente a las nuevas responsabilidades administrativas. Pero el proceso coincidió en el tiempo con otro que fortaleció su independencia. La competencia electoral tuvo en los Estados su principal escenario. Fue en las entidades donde tempranamente las reformas electorales rindieron los primeros frutos y donde la oposición fue ensayando el alcance de la competencia.

  • 17 Rogelio Hernández Rodríguez, «The Renovation of Old Institutions: State Governors and the Political (...)

37Desde 1980, la competencia y la presencia opositora fueron importantes y comenzaron a capitalizarse en 1989 cuando el PAN consiguió su primera gubernatura en el estado de Baja California. A partir de entonces, el pluralismo se ha extendido, pues en el año 2000, cuando el PRI fue derrotado en la elección presidencial, la oposición ya había ganado múltiples congresos locales ayuntamientos y casi la mitad de las gubernaturas.17 Lo interesante es que la competencia no ha cesado ni ha dado lugar a una nueva homogeneidad partidaria pues los tres partidos más grandes (PRI, PAN y PRD) han conquistado gubernaturas. A mediados del 2010, después de renovarse varias, el PRI mantenía 19 de las 32 entidades, el PAN y el PRD cinco cada uno, y tres en coalición, lo que no sólo ha configurado un esquema diverso políticamente, sino que ha complicado las posibilidades de acuerdo nacional.

38Con mayores recursos económicos, nuevas e importantes responsabilidades administrativas y con plena autonomía política, los gobernadores se han convertido en un influyente y decisivo poder nacional que ya toma parte activa en el desarrollo y la vida política del país, antes reservadas por completo al ejecutivo federal. Los efectos, sin embargo, no son del todo positivos porque, como ocurriera en el pasado, los intereses estatales son diversos, con frecuencia contradictorios y, lo más delicado, los mandatarios no han sido capaces de conciliarlos en un proyecto nacional que asegure la equidad.

39La primera manifestación del cambio en ese terreno fue el nacimiento de la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago), en 2002. Su creación es importante porque revela la capacidad de los mandatarios para actuar colectivamente, con independencia de sus orígenes partidarios y por el principal interés que los llevó a agruparse. La Conago desplegó una significativa actividad que se tradujo en frecuentes reuniones para discutir asuntos económicos y principalmente presupuestales. La organización tuvo resultados destacados porque aunque no logró modificar el esquema presupuestal, sí obtuvo mayores recursos.

40Las actividades de la Conago han tenido dos características esenciales. La primera y que en el fondo también constituye la debilidad esencial de las acciones colectivas de los gobernadores, es que el único acuerdo posible entre ellos es el financiero y presupuestario que tiene como principal sujeto al ejecutivo federal. Aunque la Conago intentó poner en marcha otras medidas, ninguna prosperó porque todas eran de interés particular para algún Estado o, cuando más, de una región, pero no concitaban el apoyo de todos los mandatarios. La Conago tácitamente reconoció que había muy pocas posibilidades de alcanzar acuerdos sobre temas nacionales, pues además de la multiplicidad de intereses locales y personales, se presentaron los partidarios y electorales.

41La otra característica distintiva de la nueva autonomía de los gobernadores es el estrecho contacto que mantienen con el Congreso, en especial con la Cámara de Diputados, a través de sus bancadas locales. Este aspecto es relevante porque demuestra el control político que ejercen en sus Estados y sus partidos y que fortalece su proyección personal. Sin control federal alguno, ni del ejecutivo ni de sus respectivos partidos, los gobernadores se han convertido en líderes naturales de sus Estados, incluidas organizaciones políticas y élites locales. Ninguno de los partidos ha logrado reproducir la centralización política que ejercía el PRI durante su dominio nacional y las dirigencias han tenido que reconocer el control local de los mandatarios. Ellos, a diferencia de lo que ocurría en el pasado, ahora deciden candidaturas y destinos políticos, incluida la misma candidatura a sucederlos en el cargo. El rígido control se ha convertido en un recurso para asegurar lealtades (e incluso protección jurídica y política cuando dejan el cargo) para asegurar su propio futuro personal.

42El mecanismo funciona con mayor eficacia con los diputados federales, pues los mandatarios pueden elegir y negociar con las dirigencias nacionales y sus contrapartes estatales los cargos plurinominales, de tal manera que al constituirse las bancadas de cada partido, las lealtades se dirigen más hacia los gobernadores que hacia el líder institucional o la dirigencia nacional. Esa ha sido la base sobre la cual los gobernadores han podido obtener mayores beneficios presupuestales, pues a diferencia del ejecutivo federal, ellos sí tienen contacto y control directo sobre las bancadas, lo que les permite acordar cambios en su favor, no siempre coincidentes con el programa federal.

43Otra consecuencia, acaso la más delicada, del cambio en su autonomía es el enorme poder político que han conseguido en los Estados, en los cuales actúan con total libertad no sólo del ejecutivo federal sino de sus partidos y del resto de instituciones nacionales. En realidad, los gobernadores construyen equipos propios con los que alcanzan las postulaciones en sus partidos, más tarde los convierten en sus gabinetes con los que gobiernan los Estados, y luego con ellos intentan desarrollar proyectos nacionales de absoluto interés personal. Desde que este fenómeno apareció en México en la década de los noventa, no sólo se han presentado conflictos entre gobiernos locales y el ejecutivo federal por abusos políticos, electorales o contra la sociedad o grupos específicos de ella, sino que han resurgido viejas tendencias caciquiles en los Estados que parecían ya desterradas.

44El nuevo poder que han conseguido los gobernadores amenaza la gobernabilidad en la medida que se ha convertido, junto con el Congreso, en un factor adicional que presiona al ejecutivo federal y limita las posibilidades del gobierno para desarrollar una política de desarrollo auténticamente nacional. Pero no es, con mucho, el único riesgo pues al menos se agregan otros tres. El primero es la estrecha posibilidad de su acción colectiva, restringida a los asuntos presupuestales que, sin embargo, dada su capacidad organizativa, pueden convertirlos en una amenaza a la centralidad y a la autoridad del gobierno federal. La segunda radica en la fuerte influencia de los intereses locales que impide a los gobernadores imaginar un proyecto de nación, lo que con frecuencia los lleva a sobrestimar sus propios intereses políticos. Y la tercera, que amenaza no solamente las funciones del gobierno sino la misma estabilidad nacional, es el incremento de las arbitrariedades y abusos que ha propiciado la amplia libertad de que gozan, debido a que no existen procedimientos políticos y jurídicos para corregirlos.

45Lo importante a subrayar es que este vacío legal no es nuevo, porque se estableció desde el diseño mismo del sistema. La diferencia fue, de nueva cuenta, el dominio del PRI, que les permitió a los presidentes corregir los abusos de los mandatarios para proteger a las sociedades locales, evitar la preservación de grupos y liderazgos fuertes, y garantizar los equilibrios políticos que permitieran la estabilidad. Pero ahora, sin control central y con fuertes poderes locales, no hay recursos para evitar la formación de nuevos cacicazgos que gobiernen a su arbitrio los Estados y más tarde se sientan tentados a ampliar su poder a la federación.

  • 18 Suprema Corte de Justicia, acuerdo 16/2007 y acta de la sesión del 20 de agosto 2007.

46Dos ejemplos pueden ilustrar el dilema. En 2005, una conocida periodista fue demandada en Puebla por difamación y calumnias por un empresario al que ella identificaba en un libro como miembro de una red de pederastas. En respuesta, la procuraduría poblana ordenó detenerla, lo hizo en otra entidad del país y la trasladó hasta Puebla. La periodista demandó al gobernador Mario Marín por violaciones a sus garantías individuales ante la Suprema Corte de Justicia, que nombró una comisión para investigar y presentar un dictamen. Pero antes de iniciar sus trabajos, los magistrados decidieron precisar el alcance de sus deliberaciones porque se había creado la expectativa de que al fundamentarse las violaciones en contra de los gobernadores podría retirárseles del cargo y acaso procesarlos penalmente. El pleno de la Corte decidió que debía apegarse a lo dispuesto por la Constitución en cuanto a violaciones graves y que los dictámenes no podrían establecer responsabilidades si no sólo identificar a los involucrados.18

  • 19 Suprema Corte de Justicia, actas del 27 y 29 de noviembre de 2007.

47Con esta nueva perspectiva, la Corte revisó el caso de la periodista y resolvió con tal formalidad que debilitó seriamente su autoridad. La mayoría de los ministros concluyó que sí había violaciones a las garantías individuales pero que no eran graves, por lo que debían ser atendidas por las autoridades comunes.19 Lo delicado de la resolución es que la gravedad no está definida por la Constitución, que sólo la menciona, sino que depende de una apreciación jurídica y personal de los magistrados. En la medida que es un juicio valorativo y que no tiene bases jurídicas objetivas, la Corte, aunque sin reconocerlo abiertamente, se reserva la discrecionalidad de establecerlo. Por lo pronto, el gobernador Marín salvó el cargo a pesar de que cometiera delitos que, por más comunes, debían ser castigados. La debilidad de la Corte radica en que sus recursos, jurídicos y técnicos, son insuficientes por enfrentar demandas esencialmente políticas que sólo en la formalidad son jurídicas.

48El segundo caso ha puesto en duda la capacidad del Senado de la República para cumplir con una de sus funciones básicas, como es la de restablecer la estabilidad en los Estados. Entre mayo y diciembre de 2006, se organizaron manifestaciones y cierres de instituciones en la ciudad de Oaxaca, primero por asuntos salariales y sindicales del magisterio y después por la violencia con la que se reprimieron las primeras manifestaciones. La violencia fue creciendo hasta llevar a la intervención de fuerzas federales que detuvieron a varios líderes. Ante la evidente inestabilidad política, se presentó en el Senado una solicitud de desaparición de poderes con el propósito de retirar del cargo al gobernador Ulises Ruiz.

  • 20 Quebrantar los principios del régimen federal; abandonar el ejercicio de sus funciones, a no ser qu (...)
  • 21 Senado de la República, Diario de los debates, n° 15, LX legislatura, 19 de octubre de 2006.

49El tema de la desaparición de poderes ha sido ampliamente cuestionado en la historia política del país porque la Constitución solamente admite la intervención del Senado cuando la desaparición de poderes existe, pero no permite que el Senado la declare. Ante tal ambigüedad, en los años setenta del siglo pasado se estableció una ley reglamentaria que determina que un Estado se declarará sin poderes cuando se cumplan cinco condiciones al mismo tiempo.20 La ley no admite la interpretación libre de una situación de inestabilidad sino que la tipifica legalmente, de tal suerte que aun cuando sea patente la inestabilidad, si no se cumplen los requisitos formales, el Estado no puede declararse sin poderes. El Senado revisó las circunstancias de Oaxaca y declaró que, en efecto, había condiciones de inestabilidad y descontrol político, de evidente incapacidad del gobierno local para restablecer la paz pero no se configuraba la «ausencia e inexistencia de todos los poderes del Estado»,21 tal como lo demanda la ley reglamentaria y la Constitución. En consecuencia, no podía plantearse la remoción del mandatario ni menos aun inculparlo penalmente.

  • 22 Los casos de desaparición de poderes no fueron frecuentes. Cuando algún gobernador se convertía en (...)

50Si en el pasado la figura constitucional no fue motivo de polémicas ni tampoco impidió la sustitución de mandatarios, fue por el control que ejercía la Presidencia de la República gracias a la homogeneidad partidaria.22 Dicho en otras palabras, la ausencia de recursos jurídicos se compensaba con las prácticas políticas desarrolladas por un partido. En esas condiciones, la práctica fue útil y sirvió para eliminar gobernantes arbitrarios y, lo más importante, restablecer la paz en los Estados. Pero con la ampliación del pluralismo en los gobiernos estatales y en el Congreso federal, ya no es posible aplicar esos recursos y, lo más grave, es que no existen los instrumentos jurídicos que al tiempo que den certidumbre sean eficaces para evitar y castigar abusos.

51El único recurso que parece funcionar es el de las elecciones. En julio de 2010, se renovaron los gobiernos de 12 entidades, entre ellas Oaxaca y Puebla. A pesar del fuerte control que Marín y Ruiz ejercían, fueron derrotados, en ambos casos por una alianza del PAN con el PRD. La arbitrariedad con la que ejercían el poder y, en particular, las imposiciones que ambos cometieron al decidir a los candidatos del PRI, provocaron un mayor descontento que ocasionó la salida de militantes que migraron a la oposición, lo que contribuyó a la derrota de sus partidos.

52Si bien puede decirse que ambos políticos fueron castigados por los ciudadanos en los comicios, lo importante es que no hubo ningún recurso jurídico o institucional que impidiera los excesos durante sus gestiones y que, más aún, los castigara. Pueden perder el poder e incluso perderlo sus partidos, pero la esencia del problema se mantiene porque no existe ninguna garantía de que la arbitrariedad no se producirá de nuevo, en esos u otros Estados, sin que pueda evitarse ni menos aún castigarse. Adicionalmente, al dejar a las elecciones como mecanismo de corrección, se sobrevalora la competencia y la polarización. En ambos Estados, por ejemplo, sólo fue posible vencer el control de los gobernadores mediante una coalición antes impensable entre los extremos ideológicos, PAN y PRD. Para los dos partidos fue más redituable unirse para ganar los gobiernos, que llevar adelante sus propuestas programáticas.

53Como puede apreciarse, la relación de la federación con los Estados es delicada y está basada en prácticas del pasado, inoperantes en las nuevas condiciones políticas. Lo llamativo es que a pesar de sus fallas, los principales actores políticos no han avanzado en proponer nuevos mecanismos de solución ni en precisar el alcance de las autoridades federales.

IV

54La experiencia mexicana ofrece variados elementos para mostrar cómo el diseño institucional, que alguna vez fue útil e incluso eficiente, en las nuevas condiciones de competencia, pluralismo y alternancia son del todo inaplicables y que, por el contrario, se ha convertido en fuente de conflictos que afectan la gobernabilidad. Por un lado, las relaciones entre poderes adolecen de mecanismos de colaboración que permitan llegar a acuerdos para que el gobierno cumpla con sus tareas básicas. Cada vez que el ejecutivo propone reformas estructurales que mejoren la eficiencia gubernamental, pero que obligatoriamente pasan por la aprobación del Congreso, los partidos las deciden de acuerdo con sus expectativas electorales, no en términos del desempeño institucional.

55La nueva relación entre mandatarios locales y el ejecutivo federal muestra que no existen instrumentos jurídicos, creíbles y eficientes para evitar las arbitrariedades de los gobernadores. La autonomía que han alcanzado y que tiene su sustento en la alternancia pero también en recursos políticos, administrativos y presupuestales, les ha proporcionado un margen de maniobra notablemente amplio que favorece los intereses particulares y la impunidad de arbitrariedades. En esta relación ha quedado claro que dos de las instituciones más importantes del sistema, como son la Suprema Corte de Justicia (es decir, el poder judicial) y el Senado de la República (la segunda cámara que constituye el Congreso federal), no están dotados de los instrumentos necesarios para contener los abusos locales.

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Notes

1 La primera versión de este ensayo fue presentada en el VI Congreso Internacional del Consejo Europeo de Investigaciones Sociales sobre América Latina (CEISAL), realizado en Toulouse, Francia, del 30 de junio al 3 de julio de 2010. Tanto la ponencia como la versión final contaron con el apoyo de la Cátedra México, otorgada por el Institut Pluridisciplinaire pour les Études sur l'Amérique Latine, de la Universidad de Toulouse Le Mirail. Agradezco al comité seleccionador la distinción que han hecho a mi trabajo.

2 Samuel Huntington, Michel Crozier y Joji Watanuki, The Crisis of Democracy: Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission, New York, New York University Press, 1975.

3 Guy Hermet, comentarios generales. Mesa redonda Gobernanza y gobernabilidad democráticas en México, UNESCO, Gestión de las transformaciones sociales, MOST. Documentos de trabajo n° 60, 2001. http://www.unesco.org/most/dp60mexico.htm

4 Anthony H. Birch, «Overload, Ungovernability and Delegitimation: The Theories and the British Case», British Journal of Political Science, v. 14, n° 2, Abril 1984.

5 Irving L. Horowitz and Seymour M. Lipset, Dialogues on American Politics, New York, Oxford University Press, 1978, p. 46.

6 Samuel P. Huntington, «The Democratic Distemper», The Public Interest, vol. XLI, 1975.

7 Joan Nelson, et. al. (comp.), Coaliciones frágiles: la política del ajuste económico, CEMLA, México, 1991, y de la misma Nelson (ed.), Intricate Links: Democratization and Market Reforms in Latin America and Eastern Europe, Washington D.C., Transaction Publishers, 1994.

8 Seymour M. Lipset, «The Social Requisites of Democracy Revisited», American Sociological Review, n° 59, febrero 1994; Gary Marks y Larry Diamond (eds.), Re-examining Democracy: Essays in Honor of Seymour Martin Lipset, Newbury Park, Sage Publications, 1992.

9 Philippe Faucher, «Restoring Governance: Has Brazil Got It Right (at Last)?», in Philipe Oxhorn y Pamela K. Starr (eds.), Markets and Democracy in Latin America, Lynne Rienner Publishers, Boulder, Col., 1999, y Joe Foweraker, «Institutional Design, Party Systems and Governability. Differentiating the Presidential Regimes of Latin America», British Journal of Political Science, v. 28, n° 4, octubre 1998.

10 Scott Mainwaring and Timothy Scully (eds.), Building Democratic Institutions: Party Systems in Latin America, Stanford, Cal., Stanford University Press, 1995; Robert Goodin (ed.), The Theory of Institutional Design, New York, Cambridge University Press, 1996; Arendt Lijphart y Carlos H. Waissman, Institutional Design in New Democracies: Eastern Europe and Latin America, Westview, Boulder, Col., 1996.

11 Carlos Blanco, «Reform of the State: An Alternative for Change in Latin America», Annals of the American Academy of Political and Social Science, vol. 606, julio, 2006, y Banco Mundial, Democratic Governance in Mexico: Beyond State Capture and Social Polarization, Report No. 37293MX, marzo de 2007.

12 María Amparo Casar, «Executive-Legislative Relations: The Case of Mexico (1946-1997)», en Scott Morgensten y Benito Nacif (eds.), Legislative Politics in Latin America, New York, Cambridge University Press, 2002.

13 Matthew S. Shugart y John M. Carey, Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics, New York, Cambridge University Press, 1992, y Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin America, New York, Cambridge University Press, 1977.

14 Un análisis reciente de los cambios en el trabajo legislativo se encuentra en los ensayos de Luisa Béjar, «El Congreso de la Unión: una pieza clave en el cambio», y de Arturo Alvarado, «El congreso mexicano (1964-2006)», ambos en Ilán Bizberg y Lorenzo Meyer, Una historia contemporánea de México, tomo 3, México, Océano, 2008. Una opinión muy optimista sobre el funcionamiento institucional se encuentra en el reporte del Banco Mundial ya citado.

15 El siguiente apartado es un apretado resumen de Rogelio Hernández Rodríguez, El centro dividido. La nueva autonomía de los gobernadores, México, El Colegio de México, 2008.

16 Victoria Rodríguez y Peter M. Ward (eds.), Opposition Government in Mexico, Alburquerque, University of New Mexico Press, 1995, y de los mismos autores «New Federalism, Intra-governmental Relations and Co-governance in Mexico», Journal of Latin American Studies, n° 3, octubre 1999.

17 Rogelio Hernández Rodríguez, «The Renovation of Old Institutions: State Governors and the Political Transition in Mexico», Latin American Politics and Society, n° 4, invierno 2003.

18 Suprema Corte de Justicia, acuerdo 16/2007 y acta de la sesión del 20 de agosto 2007.

19 Suprema Corte de Justicia, actas del 27 y 29 de noviembre de 2007.

20 Quebrantar los principios del régimen federal; abandonar el ejercicio de sus funciones, a no ser que medie causa de fuerza mayor; estar imposibilitados físicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos mismos, que afecten la vida del Estado, e impidan la plena vigencia del orden jurídico; prolongar su permanencia en los cargos después de terminado el periodo para el que fueron electos y no se celebren elecciones para elegir a los nuevos titulares; y promover o adoptar formas de gobierno o bases de organización política distintas a las fijadas en los artículos 40 y 115 de la Constitución General de la República

21 Senado de la República, Diario de los debates, n° 15, LX legislatura, 19 de octubre de 2006.

22 Los casos de desaparición de poderes no fueron frecuentes. Cuando algún gobernador se convertía en un problema, el ejecutivo federal lo obligaba a pedir licencia al cargo, con lo cual se evitaba el enredo legal y se restablecía la estabilidad en el Estado.

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Pour citer cet article

Référence papier

Rogelio Hernández Rodríguez, « Gobernabilidad e instituciones políticas », L'Ordinaire des Amériques, 214 | 2010, 179-197.

Référence électronique

Rogelio Hernández Rodríguez, « Gobernabilidad e instituciones políticas », L'Ordinaire des Amériques [En ligne], 214 | 2010, mis en ligne le 17 juillet 2013, consulté le 29 mai 2017. URL : http://orda.revues.org/762 ; DOI : 10.4000/orda.762

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Auteur

Rogelio Hernández Rodríguez

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